美國港口與航運管理體制透視之一
去年11－12月，我參加了由交通部和商務(wù)部組團的美國港口與航運立法培訓團。在美期間，我們拜訪了美國聯(lián)邦海事委員會、聯(lián)邦運輸部海事管理局、聯(lián)邦海岸警備隊、聯(lián)邦環(huán)保署、陸軍工程兵總部、美國國家港口與水路運輸學院、美國船運協(xié)會、長灘和馬里
蘭州港務(wù)局及巴爾的摩港等部門和單位，學到了許多新的東西。
通過學習，加上學習其它資料，我對美國航運與港口的立法與管理體制感受很深。以下是本人對美國港口航運體制的特點的認識。
立法體制
美國是法制國家，一切依照法律的規(guī)定運作。聯(lián)邦運輸部海運局的2003年年度報告中提到的該局所執(zhí)行的涉及國家安全、商業(yè)運輸?shù)臋C動性、全球運輸?shù)确矫娴姆杉s有20多件，其中有些法律是上一世紀20－30年代頒布的。
按照三權(quán)分立的基本原則，立法權(quán)由國會及各州議會行使。政府各部門對法律制定享有建議權(quán)，并有權(quán)在法律層次下，制定相應(yīng)的規(guī)章。
美國是聯(lián)邦制國家，其立法體制屬聯(lián)邦立法和州立法二級體制。過去的幾十年中，美國的聯(lián)邦議會陸續(xù)制訂了一系列有關(guān)航運和港口管理的法令。聯(lián)邦海運法律主要包括：1916年航運法、1936年商船法、1946年商船買賣法、1954年貨載保留法、1978年受控承運人法、1984年航運法、1988年外國船舶運輸執(zhí)業(yè)法、1990年油污法（The Oil Pollution Act of 1990）、1998年航運改革法、國家緊急狀態(tài)法、外國船舶緊急征用法、2002年海運安全法等法律。
港口立法方面，聯(lián)邦制訂的有關(guān)法令包括：《1974年深水港口法》（Deepwater Port Act of 1974），《1922年河流與港口法》（River and Port Act of 1922）等。上述法律一般不涉及港口的具體運作，主要規(guī)范航道的疏浚、港口安全等。
各州議會也制定有各自的港口立法，如加利福尼亞州的《1920年灘涂法》（Tideland Act of 1920），《1970年岸線法》（Coast Act of 1970）。州的法律對岸線有具體的規(guī)定，即只能在特定的地點修建碼頭。港務(wù)局據(jù)此做出規(guī)劃，一般不會無限制地發(fā)展碼頭。
在港口的立法體系中，值得一提的是美國聯(lián)邦的海事委員會。作為獨立機構(gòu)，它的職責之一是向國會提出立法和修訂法律的建議，解釋法律，并依據(jù)法律制定相應(yīng)的條例和規(guī)定。
港口與航運主要的法律內(nèi)容
從總體來看，美國的現(xiàn)行投資體制是開放、透明和穩(wěn)定的。除了對來自特定國家的投資（如柬埔寨、古巴、朝鮮、越南、利比亞和尼加拉瓜）實行許可證管理外， 美國對外國投資者普遍實行無歧視待遇，并不要求外國投資者必須與國內(nèi)企業(yè)合營，也不限制外資收購由美國股東掌握的公司，沒有投資期限限制。但出于國家安全考慮對某些領(lǐng)域，包括港口與航運領(lǐng)域，有一些限制。
1．市場準入
美國沒有采取配額發(fā)放、壟斷或獨占服務(wù)提供者等形式來限制外國海運服務(wù)提供者的進入，也不限制海運服務(wù)交易或營業(yè)的總價值或總數(shù)量。美國的外貿(mào)貨物運輸領(lǐng)域總體上是開放的，因為美國95%以上的外貿(mào)貨物是由外國船舶運送的。但根據(jù)《1998年遠洋運輸改革法》，航運中介（包括貨代、無船承運人）市場實行許可制度，經(jīng)營人需要提供財務(wù)擔保。
2．海運輔助服務(wù)
美國允許外國投資者在美設(shè)立海運公司、經(jīng)營多式聯(lián)運業(yè)務(wù)。對于其他海運輔助行業(yè)，除了報關(guān)經(jīng)紀人、船舶修理與挖泥船出租業(yè)務(wù)以外，美國法律沒有限制外資進入的專門規(guī)定。但美國不允許外國拖船在美國海域拖帶美國船，外國救撈船也被禁止在美國海域從事救撈作業(yè)。根據(jù)美國《船舶抵押法令》、《商船法》及《航運法》的規(guī)定，只有美國公民和由美國人控制的公司才有資格從事這方面的業(yè)務(wù)。
3．港口服務(wù)及稅收
美國港口服務(wù)設(shè)施供一切使用者無歧視地開放使用，未給任何國家以優(yōu)惠待遇，同時卻基于國家安全目的對某些國家的船舶加以限制。美國對于從北美或部分南美港口駛?cè)朊绹拇罢魇詹顒e船舶噸稅，并按照互惠原則，免征某些國家船舶的燈塔費與特定噸稅。同時，美國根據(jù)互惠原則或雙邊稅收協(xié)定的規(guī)定，就船舶經(jīng)營國際貿(mào)易運輸?shù)氖杖耄瑢λ氖鄠�國家的船東免征所得稅。
4．雇傭與自然人流動
美國限制受雇于海運業(yè)的外國人數(shù)量，主要采取兩項措施：其一，授權(quán)符合條件的船舶經(jīng)營美國國內(nèi)貿(mào)易運輸或者得享受美國政府某些形式的補貼；其二， 規(guī)定雇傭的外國船員不得超過船員總數(shù)的25%，并且有任職資格證書要求的船員 崗位必須由美國公民來擔任。
5．船舶更新制度
與中國不同，美國沒有船舶強制報廢制度，只要船檢合格，就可以繼續(xù)營運。對于船舶主要是從安全和環(huán)保的角度進行檢測，不符合標準的不得從事航運。效益低下的高齡船舶主要通過市場競爭實現(xiàn)自然淘汰。
6．國內(nèi)沿海運輸
美國運輸部將“國內(nèi)商業(yè)水運”定義為“民用或軍用船只在美國領(lǐng)海、大湖、內(nèi)河等水域從事的商業(yè)性貨物運輸”，不包括國防部船舶對軍事物資的運輸。國內(nèi)商業(yè)水運具體包括國內(nèi)海運、大湖水運和內(nèi)河航運三部分。
國內(nèi)海運分為非沿海水運、沿海水運和東西海岸間水運。非沿海水運是美國本土四十八州到阿拉斯加、夏威夷、波多黎各島、維京群島和其他托管地區(qū)之間的運輸。沿海運輸指大西洋、墨西哥灣、太平洋海岸的美國沿海運輸，或者是五大湖之間、大西洋及墨西哥灣沿海之間的海運。東西海岸間的水運指美國各州之間、需要通過巴拿馬運河的海上運輸。大湖水運是指在五大湖區(qū)美國水域內(nèi)的運輸。內(nèi)河航運指在大西洋和海灣的內(nèi)海水道、沿海河流、運河上的運輸。
法律規(guī)定，只有美國人才有權(quán)單獨從事美國內(nèi)商業(yè)性水上運輸；在與外資聯(lián)合或合資的情況下，美國人必須控制75%以上的股份；國內(nèi)水運公司的經(jīng)理或其他高級管理人員、董事長也必須由美國人擔任，外國人在董事會中不得超過法定少數(shù)限額。此外，國內(nèi)水運公司的船舶必須在美國建造，船員必須是美國人。 美國州際商務(wù)委員會負責管理大湖水運、內(nèi)河航運與國內(nèi)沿海運輸，向各水運公司頒發(fā)營運執(zhí)照。經(jīng)營租船運輸業(yè)務(wù)需要取得許可證。
７．反壟斷豁免
滿足《1984年航運法》要求而生效的協(xié)議享有豁免權(quán)，不受美國反壟斷法（謝爾曼-克林頓法）的調(diào)整。聯(lián)邦海事委員會（FMC）負責審查、評估這些協(xié)議以確保其沒有濫用這種豁免，沒有導致運輸成本的不合理提高或者運輸服務(wù)的不合理減少。
班輪公會的豁免是反壟斷豁免中的核心內(nèi)容。歐洲對公會實行的是一般性豁免（block exemption），美國的制度與歐洲政策不同，類似其單獨豁免（individual exemption），取得豁免以向聯(lián)邦海事委員會（FMC）備案為前提。
８．運價報備
美國最早提出承運人報備運價的要求是在《1916年航運法》。到1984年航運法，運價報備的規(guī)定被強化了，承運人按照由聯(lián)邦海事委員會制定的固定格式和內(nèi)容要求來進行報備。承運人和托運人都必須嚴格執(zhí)行報備的運價本，否則將受到聯(lián)邦海事委員會的處罰。費率不論上漲還是下跌都必須在規(guī)定的時間內(nèi)報備，期滿才能實施。運價報備系統(tǒng)的規(guī)定更嚴格了，而且沒有彈性。
經(jīng)過十多年的實踐，這種做法無法滿足承托方之間日益活躍的貿(mào)易關(guān)系，無法反映市場的供需關(guān)系，構(gòu)成了承托雙方按照市場需求進行活動的障礙。因此， 1998年改革法取消了運價報備系統(tǒng)，代之以電子運費自動公開系統(tǒng)。承運人的運價本只要能為公眾獲得即可，無需向聯(lián)邦海事委員會報備，海事委員會能夠做的只是對系統(tǒng)的“可進入性和準確性”進行監(jiān)管。海事委員會的作用是監(jiān)督承運人公開運價的過程，而且承運人只要與托運人有協(xié)議，可以避開運價本的使用。這一項決定為承托雙方關(guān)系的改變起到了重要作用，它與服務(wù)合同的有關(guān)規(guī)定一起，成為美國實現(xiàn)航運市場競爭化的最重要改革。
9．船舶登記
美國按照登記條件將船東分為三種類型，其所擁有的船舶也將相應(yīng)地享受不同的待遇。這三類船東分別是： （1）普通注冊登記類公民（a documentation or registry citizen）：被外國人全資控股的美國公司可以成為此類公民。他們所擁有的船舶只要符合注冊登記條件，就有權(quán)經(jīng)營美國與外國之間的運輸。（2）具有控制利益的公民（a controlling-interest citizen）：由此類公民占所有權(quán)多數(shù)的船舶，有權(quán)享有美國1996年“海運安全船隊方案”（Maritime Security Fleet Program ，以下簡稱MSP）所提供的優(yōu)惠。（3）有權(quán)從事沿海運輸?shù)墓瘢╟oastwise or Jones Act citizen）：只有他們擁有或經(jīng)營的船舶，才有權(quán)從事美國沿海運輸。
不過，根據(jù)1996年美國《海岸警衛(wèi)隊授權(quán)法》（the Coast Guard Authorization Act of 1996），美國已經(jīng)開始允許外國人擁有的公司擁有符合沿海運輸條件的船舶，但要滿足下列要求：其一，該船符合船舶登記的條件。美國法律規(guī)定，只有5凈噸以上且為美國國民完全擁有的船舶，才有資格登記注冊；其二，該船舶的擁有者或其母公司或其附屬公司必須主要從事租賃或其他融資業(yè)務(wù)（此即“沿海融資租賃條款”，“the coastwise lease finance provision”）；其三，該船須租賃給美國船舶經(jīng)營人。因為“沿海融資租賃條款”規(guī)定，由被授權(quán)的租方享有船舶的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)，以防止外國船東或船舶經(jīng)營人利用法律漏洞規(guī)避沿海運輸權(quán)所要求的條件。其四，過戶租賃租約的租期須在三年以上。當事人須將租約附帶船舶登記證書上報給美國海岸警衛(wèi)隊。
10．油污及環(huán)保
美國負責水域環(huán)保工作部門是美國環(huán)境保護署和美國海岸警衛(wèi)隊，但兩者又有分工。大湖區(qū)、密西西比河等區(qū)域的溢油事故由環(huán)境保護署負責處理，美國美國海岸警衛(wèi)隊則負責大西洋、太平洋、北阿拉斯加海域以及內(nèi)河等水域的油污事故處理。
美國關(guān)于水域環(huán)保方面的法律較多，其中最主要的有兩部，一部是《1990油污法》,另一部是《水清潔法》（Clean Water Act）。美國沒有參加關(guān)于“油污”方面的國際公約，理由是國際公約的規(guī)定沒有美國相關(guān)法令細，標準也沒有美國的高，美國法律更有利于保護美國的水域環(huán)境。
在美國，船舶要進行石油和危險化學品運輸，必須在建造時符合國際標準，同時按照美國環(huán)境保護署的要求制定相應(yīng)的應(yīng)急反應(yīng)計劃。
為了應(yīng)對油污（包括危險化學品）事故，美國環(huán)境保護署將具體工作分成兩個階段，一是預(yù)防、準備階段，二是反應(yīng)階段。
預(yù)防、準備階段包含兩項重要的計劃：其一，地區(qū)溢油計劃。美國環(huán)境保護署根據(jù)石油運輸、裝卸、存儲的地區(qū)分布特點，將美國分成十個大地區(qū)，根據(jù)各地區(qū)的特點制定相應(yīng)的十個地區(qū)溢油計劃。其二，設(shè)施應(yīng)急反應(yīng)計劃。相關(guān)儲油設(shè)施和運輸設(shè)備都要制定各自的設(shè)施應(yīng)急反應(yīng)計劃，包括采油作業(yè)，運油作業(yè)等。
反應(yīng)階段。這是關(guān)于油污事故或化學品事故發(fā)生后，美國聯(lián)邦政府和州政府各職能部門、事故所在地的管理部門以及事故當事人如何在最短時間內(nèi)啟動應(yīng)急計劃，對溢油事故作出快速反應(yīng)的責任分工和運作機制。不同程度的油污事故，有不同的反應(yīng)機制。分工明確，層級清楚，所以在事故發(fā)生后，各部門都能快速反應(yīng)，共同協(xié)作，有效控制油污擴大，消除油污的影響和危害。
美國對水域環(huán)境非常重視，一方面是基于經(jīng)濟發(fā)展到一定階段對保持生態(tài)平衡、改善生存環(huán)境的要求，另一方面則是基于艾克桑（EXXON）公司所發(fā)生的1100萬加侖特大溢油事故的教訓。這一事故使美國各界充分認識到保證油品（包括危險化學品）作業(yè)安全的重要性，由此美國環(huán)境保護署要求無論在任何時候發(fā)生多大規(guī)模的溢油事故，當事人也要立即向聯(lián)邦政府報告，以便及時做出有效地反應(yīng)和處理。
法律規(guī)定，清除油污是事故當事方的義務(wù)，美國環(huán)境保護署和美國海岸警衛(wèi)隊只負責比較大的溢油事故的組織處理。但由于經(jīng)常會遇到造成溢油事故的當事人逃逸，或者根本無法追查施害方，或者當事人根本沒有能力和財力清除油污等情形，這就促使美國建立了聯(lián)邦油污基金，在上述情況發(fā)生的時候，美國環(huán)境保護署和美國海岸警衛(wèi)隊可以動用聯(lián)邦油污基金組織清除工作。
