自1984年國務(wù)院提出“貸款修路、收費還貸”政策至今，已有20余年。一方面中國的公路建設(shè)在市場化方向上取得了跨越式的發(fā)展，另一方面公路的收費問題一直是人們爭議的焦點。 
　　在公路收費問題反復(fù)受到“永遠還不清貸款”的詰問中，我國公路投融資體制改革也再次面臨一個新的瓶頸。
　　高速公路收費問題起爭議
　　今年7月12日，北京市民趙建磊和北京德恒律師事務(wù)所律師吳朝華走進豐臺區(qū)法院，遞交了一份訴狀，要求京石高速北京段退還已經(jīng)收取的高速費5元。這是京石高速首次因收費遭到訴訟。
　　豐臺區(qū)法院7月20日宣布對此進行立案。目前吳朝華正在等待法院的通知，準(zhǔn)備進行開庭前的證據(jù)交換。
　　7月9日，趙建磊開車從北京良鄉(xiāng)進入京石高速北京段回市區(qū)，到達杜家坎收費站時照常繳納了5元的通行費。收費票據(jù)上蓋的是“北京市首都公路發(fā)展有限責(zé)任公司”的財務(wù)章。
　　趙建磊隨后獲悉，今年4月，“北京市首都公路發(fā)展有限責(zé)任公司”已經(jīng)變更為“北京市首都公路發(fā)展集團有限公司”。
　　趙建磊認為，根據(jù)《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》相關(guān)規(guī)定，“開具發(fā)票的單位在辦理變更稅務(wù)登記的同時，應(yīng)當(dāng)同時辦理發(fā)票的變更手續(xù)”，如果現(xiàn)在的發(fā)票上仍然使用已經(jīng)不存在的法人名稱的專用章，那么發(fā)票就沒有任何意義，對消費者是一種欺騙行為。
　　《收費公路管理條例》第35條規(guī)定，“收費公路經(jīng)營者不得有下列行為：不開具收費票據(jù)，開具未經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政、稅務(wù)部門統(tǒng)一印(監(jiān))制的收費票據(jù)或者開具已經(jīng)過期失效的收費票據(jù)。有前款所列行為之一的，通行車輛有權(quán)拒絕交納車輛通行費”。
　　趙建磊說，根據(jù)這個條例的規(guī)定，京石高速北京段不僅應(yīng)當(dāng)退還自己繳納的費用，還應(yīng)該接受財政部門或者稅務(wù)部門“責(zé)令改正，并根據(jù)情節(jié)輕重，處10萬元以上50萬元以下的罰款”的責(zé)任。
　　新法規(guī)能否規(guī)范高速收費
　　“公路收費期不得延長”——近日，很多媒體都以類似的題目報道了今年10月1日將執(zhí)行的《北京市公路條例》（以下簡稱《條例》）中的相關(guān)規(guī)定。
　　昨日,京石高速首例收費訴訟案的原告方律師、北京恒德律師事務(wù)所律師吳朝華表示，非常高興看到這一地方法規(guī)的出爐。不過對于今后法規(guī)將如何執(zhí)行，吳朝華仍然存在一些疑問。
　　例如，《條例》第41條規(guī)定：收費公路收費期滿應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定拆除收費設(shè)施停止收費。“‘收費公路收費期滿’如何界定？”吳朝華表示，《收費公路管理條例》規(guī)定，經(jīng)營性公路的收費期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。但這25年是最高期限，并不是說所有收費公路的收費期限都應(yīng)該是25年，如果某公路提前還清了貸款并取得了合理的回報，應(yīng)該提前停止收費。
公路多元投資彌補資金不足
　　“截至2005年底，18省(市)收費公路銀行貸款余額高達8000多億元。”6月27日，審計署審計長李金華在給全國人大的報告中公布了審計署對收費公路審計調(diào)查的情況。
　　報告顯示，“十五”期間，除北京和上海外，16省(市)新增的二級以上公路，有67%為收費公路，截至2005年底，云南、四川、黑龍江、重慶4省(市)的收費公路占二級以上公路的比例均超過了80%。這些收費公路的投資中，銀行貸款等債務(wù)性資金占較高比例，如浙江、河南等10省(市)“十五”期間的收費公路投資共6400多億元，其中有4700多億元為貸款等債務(wù)性資金，占73%。大量貸款使收費公路債務(wù)負擔(dān)偏重。截至2005年底，18省(市)收費公路銀行貸款余額高達8000多億元。
　　我國的高速公路發(fā)展從上世紀(jì)80年代開始起步。為了解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制約我國經(jīng)濟發(fā)展的問題，國家加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度。而公路建設(shè)具有投資額大、建設(shè)周期較長的特點，雖然改革開放之后公共財政大幅增加，但是，對于動輒幾十億元的公路建設(shè)投資，政府還是顯得力不從心。
　　考慮到“政府財力有限、有效投資不足”等原因，國務(wù)院于1984年提出了“貸款修路、收費還貸”政策。政策執(zhí)行20余年來，多融資渠道的市場化運作的收費公路，確實從根本上改善了我國的交通條件。
　　經(jīng)過近20年的持續(xù)快速發(fā)展，我國高速公路基礎(chǔ)設(shè)施總體水平實現(xiàn)了歷史性跨越。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2003年我國新修通了4600公里高速公路，全國高速公路通車總里程延伸到2.98萬公里。到2004年底，我國高速公路通車?yán)锍桃殉�過3.4萬公里，居世界第二位。
　　國務(wù)院2004年底審議通過了《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》。國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃采用放射線與縱橫網(wǎng)格相結(jié)合的布局方案，形成由中心城市向外放射以及橫連東西、縱貫?zāi)媳钡拇笸ǖ馈Ｓ?條首都放射線、9條南北縱向線和18條東西橫向線組成，簡稱為“7918網(wǎng)”。總規(guī)模約8.5萬公里，其中，主線6.8萬公里，地區(qū)環(huán)線、聯(lián)絡(luò)線等其他路線約1.7萬公里。
　　中國高速公路在迅速發(fā)展的同時，也暴露出很多問題。諸如總量不足，覆蓋能力有限，尚未形成網(wǎng)絡(luò)規(guī)模效益；沒有制定全國統(tǒng)一的高速公路網(wǎng)規(guī)劃，缺乏對各地高速公路建設(shè)進行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的強有力手段等。
經(jīng)營性公路收益標(biāo)準(zhǔn)有待明確
　　世界銀行日前在一份報告中指出：“中國高速公路通行費和國際相比偏高。”這份報告舉例說，德國目前對貨車收取平均每公里0.15美元的通行費，而中國的類似費用為每公里0.12美元至0.21美元。
　　美國的通行費可承受性（指私人汽車行駛1600公里所付通行費在車主收入中所占的比例）遠低于0.5％，而在中國這個數(shù)字超過了2％。
　　吳朝華認為，國家的財政資金有限，公路建設(shè)的市場化融資無可厚非。但即使是進行市場融資，由企業(yè)經(jīng)營，也不能改變其公益的性質(zhì)，不能改變其促進、改善公共交通的目的，不能變?yōu)樗接胸敭a(chǎn)、淪為企業(yè)謀取利益的工具。
　　因此在允許市場化的同時，對收費公路經(jīng)營者的監(jiān)管就顯得尤為重要，但是目前尚無這方面的明確法律規(guī)定。
　　逐利是企業(yè)的本性。吳朝華建議，既然是企業(yè)投資，那就應(yīng)該允許其獲得利潤。但是由于公路作為公共產(chǎn)品的特殊性，其又不能完全成為企業(yè)無限期盈利的工具。國家應(yīng)該事先明確企業(yè)收益率，也就是說，在企業(yè)收回投資后，取得了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的收益，就應(yīng)該停止收費。
公路投融資體制改革進入新階段
　　“是該進一步思考中國公路建設(shè)投融資體制的時候了。”研究中國公路建設(shè)體制數(shù)十年的長安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院院長周國光說，現(xiàn)在確實到了需要各方坐下來交流一下，解決體制中面臨的新問題了。
　　中國目前已建成的收費公路，主要依靠貸款，因此我國公路收費站眾多是難免的。但如果說在上世紀(jì)８０年代到９０年代，我國政府只有通過市場化融資，才能彌補政府提供公共產(chǎn)品能力不足問題的話，那么進入２１世紀(jì)，我國政府已經(jīng)開始具備這樣一種提供能力以后，我國公路建設(shè)仍然采取這種方式，所彌補的則不是政府提供公共產(chǎn)品能力的不足，而是變成了個別部門借此獲取壟斷收入的機會。
　　周國光也認為，現(xiàn)在國家的財政和上世紀(jì)80年代末時的財政可謂天壤之別，政府有關(guān)部門應(yīng)該考慮讓公共財政負擔(dān)高速公路建設(shè)的時候了。“美國等發(fā)達國家的高速公路建設(shè)經(jīng)驗我們應(yīng)該借鑒。”
　　與國內(nèi)的靠貸款修路不一樣，美國目前已經(jīng)建成的高速公路基本上靠的是政府稅收。1956年，美國總統(tǒng)艾森豪威爾敦促國會通過了《聯(lián)邦資助公路法案》，確立了高速公路的發(fā)展框架。根據(jù)這一法案，州際高速公路由聯(lián)邦政府和州政府按照9∶1的比例出資。其中聯(lián)邦資金由“聯(lián)邦公路信托基金”提供。這個基金的資金87.6%來自機動車燃油稅。美國政府當(dāng)時認為，對于公路的使用，如果采取收費的辦法，在公路上設(shè)卡收費成本高，還會給行車帶來諸多不便。而征收燃油稅是最有效、最公平的方法，誰開的里程多，使用道路多，誰交的稅就多。
　　2004年國務(wù)院出臺《收費公路管理條例》之后，有關(guān)方面就沒有公布過公路收費的數(shù)量、用途等文件。6月28日，國家審計署向全國人大常委會提供的2006年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告中，僅有一小部分涉及了公路問題，而且主要是關(guān)于公路建設(shè)問題而非公路收費。
　　據(jù)了解，國家審計署已經(jīng)對公路收費問題進行了專項審計，準(zhǔn)備提請相關(guān)機構(gòu)審議。