一半是服務(wù)一半是執(zhí)法如何對(duì)接 行政相對(duì)人復(fù)雜如何保障程序正當(dāng) 社會(huì)問(wèn)題如何利用“軟法”治理  

    對(duì)大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，“海事執(zhí)法”或許還是個(gè)陌生的概念，但事實(shí)上，飛速發(fā)展的海運(yùn)現(xiàn)狀已對(duì)中國(guó)海事的執(zhí)法管理水平提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。據(jù)交通運(yùn)輸部透露，目前經(jīng)營(yíng)跨省運(yùn)輸?shù)膰?guó)內(nèi)水路運(yùn)輸企業(yè)已發(fā)展到4000多家，從事國(guó)際運(yùn)輸?shù)拇�公�?60多家。但由于欠缺一套完整的海事行政執(zhí)法程序，一線執(zhí)法人員走上外籍輪船進(jìn)行船舶安全檢查時(shí)“心里沒(méi)有底”，如果現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法時(shí)行政相對(duì)人苛求程序依據(jù)，執(zhí)法人員就會(huì)“很難堪”。形勢(shì)的嚴(yán)峻要求中國(guó)海事必須有一套成熟的思想理論體系、完備的執(zhí)法體系支撐自己。

　　□制定海事行政程序法分門別類規(guī)范所有執(zhí)法程序

　　□樹(shù)立“軟法”治理理念多用行政指導(dǎo)等人性化手段

　法制網(wǎng)記者 陳煜儒

　　繁忙的京杭大運(yùn)河鎮(zhèn)江段，在一個(gè)叫“諫壁”的地方與長(zhǎng)江交匯，幾個(gè)400米長(zhǎng)的船隊(duì)和頻繁穿梭的無(wú)數(shù)貨船，告訴記者這里的水路運(yùn)輸市場(chǎng)是如此的繁榮。
　　繁榮也意味著管理壓力的沉重。4月25日，在這里進(jìn)行海事現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的江蘇省鎮(zhèn)江市城區(qū)地方海事處的一線執(zhí)法人員，聚集在一起交流在執(zhí)法中遇到的難題；與此同時(shí)，在幾十公里外的江蘇省揚(yáng)州市，中國(guó)海事局的相關(guān)負(fù)責(zé)人也正與來(lái)自全國(guó)海事系統(tǒng)7個(gè)單位的執(zhí)法人員，進(jìn)行著“全國(guó)海事行政執(zhí)法一面旗”的集體辦公大討論。
　　記者了解到，“行政執(zhí)法一面旗”看似一個(gè)普通的“口號(hào)”，實(shí)際上卻是一項(xiàng)非常務(wù)實(shí)的工作，中國(guó)海事局把執(zhí)法實(shí)踐中的實(shí)際情況歸納為十九項(xiàng)內(nèi)容，通過(guò)細(xì)化、完善這些內(nèi)容加強(qiáng)海事的執(zhí)法和服務(wù)能力。
　　中國(guó)海事局法規(guī)處副處長(zhǎng)劉少清告訴記者，“行政執(zhí)法一面旗”其實(shí)是在探索一條具有中國(guó)海事特色的，從立法、執(zhí)法到行政內(nèi)部管理、從國(guó)內(nèi)到國(guó)際，都能讓中國(guó)海事執(zhí)法人員感到底氣十足的法治系統(tǒng)化工程之路。

　　執(zhí)法如何與服務(wù)無(wú)縫隙對(duì)接

　　“京滬高速鐵路在京杭大運(yùn)河上要架一座橋梁，江蘇省地方海事局給我們下發(fā)了命令，橋要建、火車要過(guò)、船要行，但是，安全問(wèn)題一點(diǎn)都不能出。在建橋8個(gè)月的日日夜夜里，我們是24小時(shí)巡視水上建筑現(xiàn)場(chǎng)。”鎮(zhèn)江市地方海事局局長(zhǎng)史建中在接受記者采訪時(shí)說(shuō)。
　　鎮(zhèn)江市城區(qū)地方海事處處長(zhǎng)王根榮說(shuō)，“航行安全、水域清潔、航道暢通”是我們服務(wù)的宗旨，也是執(zhí)法的宗旨，這些話說(shuō)起來(lái)容易，做起來(lái)可難。在海事執(zhí)法中，權(quán)力有多大，責(zé)任就有多大，海事執(zhí)法的許多方面都需要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)做依據(jù)，否則難以追究責(zé)任源。
　　記者在現(xiàn)場(chǎng)看到，海事執(zhí)法人員一部分是在靜態(tài)執(zhí)法，如簽發(fā)船舶入港的證件；另一部分是乘海事巡邏艇進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，俗稱動(dòng)態(tài)執(zhí)法，如上船檢查航行船舶是否處于安全適航狀態(tài)、是否非法排污。
　　中國(guó)海事執(zhí)法的范圍從內(nèi)河延伸到沿海，從海上執(zhí)法的角度講，執(zhí)法與服務(wù)就更難區(qū)分。王根榮說(shuō)，海事具有專業(yè)性強(qiáng)，國(guó)際化程度高的特點(diǎn)，海事管理體系國(guó)際通行。如，中國(guó)海事目前使用的VTS(船舶交通管理系統(tǒng))，就凸現(xiàn)了海事執(zhí)法的服務(wù)管理功能。
　　在鎮(zhèn)江市城區(qū)地方海事處搜救中心，記者看到屏幕上顯示的所有轄區(qū)水上船舶的通行情況。
　　無(wú)論是在現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法點(diǎn)還是在服務(wù)大廳，在墻上懸掛的執(zhí)法公示欄中，執(zhí)法公示與服務(wù)告知各占50%。海事執(zhí)法與服務(wù)相融合的理念是毋庸置疑的，但如何將這種理念在全國(guó)的海事系統(tǒng)“聲情并茂”地發(fā)揚(yáng)光大，是中國(guó)海事面臨的新課題。

　　多元相對(duì)人苛求程序正當(dāng)

　　“海事執(zhí)法的相對(duì)人有船、船公司(國(guó)有、集體、個(gè)人)、船員；這三個(gè)成分又分成國(guó)內(nèi)和國(guó)外，執(zhí)法依據(jù)有規(guī)范性文件、部門規(guī)章、國(guó)務(wù)院法規(guī)、國(guó)家法律、國(guó)際公約和雙邊協(xié)定，每個(gè)層面的法律規(guī)范都需要一套執(zhí)法程序保障。”劉少清向記者介紹說(shuō)。
　　據(jù)記者了解，目前海事的每一項(xiàng)執(zhí)法內(nèi)容都有相應(yīng)的程序，所欠缺的是一套完整的海事行政執(zhí)法程序。
　　海南海事局法規(guī)處處長(zhǎng)曾靜峰說(shuō)：“現(xiàn)在的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法沒(méi)有程序規(guī)定，所以，當(dāng)我們走上外籍輪船進(jìn)行船舶安全檢查時(shí)，心里沒(méi)有底，盡管我們知道程序該怎么走，但目前沒(méi)有法律依據(jù)。”
　　上海市海事局法規(guī)處處長(zhǎng)李林杰說(shuō)，如果現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法時(shí)行政相對(duì)人苛求程序依據(jù)，我們就很難堪。
　　海事部門反映的這個(gè)問(wèn)題，其實(shí)在全國(guó)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)普遍存在，這就是為什么國(guó)家正在制定行政程序法的主要原因。行政法專家肖鳳城告訴記者，我國(guó)有關(guān)行政程序的法律規(guī)定很分散，許多程序性立法層級(jí)低，而且粗細(xì)參差不齊，銜接不好，很容易讓人鉆空子，要堵住這種空子，就得要有一個(gè)總體性的規(guī)定。如果不制定統(tǒng)一的行政程序法典，就只能在一部一部法律中重復(fù)規(guī)定同樣的內(nèi)容，很容易出現(xiàn)立法上的疏漏。
　　劉少清認(rèn)為，海事部門就是要制定這樣一部海事行政程序法，把所有的海事執(zhí)法程序分門別類地加以規(guī)范，既便于海事執(zhí)法人員執(zhí)法，也便于追究執(zhí)法人員程序違法的責(zé)任。

　　社會(huì)問(wèn)題呼喚“軟法”治理

　　在山東、浙江、安徽水域，有這樣一種船舶，既是水上運(yùn)輸工具又是開(kāi)船人的家。據(jù)浙江海事局執(zhí)法人員介紹，這種船一般是夫妻二人經(jīng)營(yíng)運(yùn)輸，有些船由老婆當(dāng)船長(zhǎng)，因此又被人稱為“夫妻老婆船”。這種船舶在運(yùn)輸中安全往往不達(dá)標(biāo)，但海事執(zhí)法人員卻拿它沒(méi)辦法。
　　“扣船吧，海事部門沒(méi)有專門供非法船舶停泊的泊位，而且即使找到了泊位，還要支付泊位使用費(fèi)和看管船舶的費(fèi)用；不扣吧，它的適航運(yùn)輸狀況威脅著水上交通安全。”劉少清說(shuō)。
　　“現(xiàn)在的行政執(zhí)法理念強(qiáng)調(diào)多元性、靈活性、發(fā)展性。行政執(zhí)法不能總是處罰和強(qiáng)制，要軟硬兼施，虛實(shí)并舉。”中國(guó)政法大學(xué)行政法教授高家偉表示，水上人家的形成有歷史和社會(huì)的原因，不能用生硬的法律去面對(duì)一種生活方式。
　　高家偉說(shuō)，現(xiàn)在行政法學(xué)界推崇“軟法”治理理念，就是在面對(duì)多元的行政相對(duì)人時(shí)，除了處罰和強(qiáng)制之外，還要講究協(xié)商、合作等人性化執(zhí)法。“軟法”的依據(jù)有協(xié)會(huì)規(guī)定、組織規(guī)定等，管理的辦法可用行政指導(dǎo)、行政合同等手段。
　　專家一致認(rèn)為，海事執(zhí)法中類似“夫妻老婆船”的問(wèn)題還有一些，而“軟法”治理，可能是解決問(wèn)題的趨勢(shì)。

　　海事執(zhí)法不能擺“花架子”

　　來(lái)自交通運(yùn)輸部的數(shù)字顯示：我國(guó)已與美國(guó)、歐盟等68個(gè)國(guó)家或地區(qū)簽訂了海運(yùn)協(xié)定，連續(xù)十屆當(dāng)選為國(guó)際海事組織A類理事國(guó)。目前經(jīng)營(yíng)跨省運(yùn)輸?shù)膰?guó)內(nèi)水路運(yùn)輸企業(yè)發(fā)展到4000多家，從事國(guó)際運(yùn)輸?shù)拇�公�?60多家；世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家和世界前20位國(guó)際集裝箱班輪公司均在我國(guó)設(shè)立了獨(dú)資、合資公司或辦事機(jī)構(gòu)。
　　“這樣的海運(yùn)現(xiàn)狀挑戰(zhàn)著中國(guó)海事的執(zhí)法管理水平。所以‘海事行政執(zhí)法一面旗’決不能是一個(gè)花架子，要?jiǎng)?wù)實(shí)，真正解決問(wèn)題。”劉少清說(shuō)。
　　記者了解到，中國(guó)海事局用一年的時(shí)間設(shè)立了19個(gè)研究課題，并把這些課題分配給19個(gè)部屬和地方海事局的一線執(zhí)法人員進(jìn)行研究。在這19個(gè)課題中，記者發(fā)現(xiàn)9個(gè)課題涉及立法與執(zhí)法問(wèn)題，其余10個(gè)涉及海事內(nèi)部的依法管理問(wèn)題，如錯(cuò)案追究制度、完善海事信息化平臺(tái)等。