一、 德國交通運輸政策的變遷

　　1.一直奉行重點發(fā)展公路運輸?shù)慕煌ㄟ\輸政策

　　歷屆德國政府十分重視交通建設(shè)和發(fā)展。1965年－1997年，對交通運輸業(yè)的支出占聯(lián)邦政府總支出的比例一直保持在8％至15％之間；從整個交通運輸業(yè)的角度看，從各種途徑投入交通運輸業(yè)的投資（含土地購置費在內(nèi)）在對國民經(jīng)濟各部門的總投資中的比例始終在8％以上。但是，在1992年（德國統(tǒng)一后開始執(zhí)行全國交通網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃）以前，聯(lián)邦德國政府一直奉行重公路運輸、輕鐵路運輸和內(nèi)河水運的交通運輸政策。

　　適時投資是企業(yè)提高競爭能力的主要手段。聯(lián)邦鐵路長期以來缺乏投資，直到20世紀70年代初，才在聯(lián)邦政府有限資金的支持下開始進行少量的新線建設(shè)。正是由于這一原因，1991年建成通車的總長只有427公里的漢諾威—維爾茨堡和慕尼黑—斯圖加特兩條高速鐵路分別建設(shè)了18年和15年。

　　持續(xù)大量的投資帶來了德國公路運輸?shù)拇蟀l(fā)展和汽車工業(yè)的空前繁榮，也為20世紀70年代以后德國國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展增添了巨大的推力。但是，在汽車給人們帶來出行靈活性和高生活質(zhì)量的同時，也帶來了越來越嚴重的社會問題和環(huán)境負擔(dān)，主要反映在以下4個方面：

　　第一，1993年德國交通能耗首次超過工業(yè)部門。1998年，汽車、鐵路、飛機和輪船的能耗占全社會總能耗的28.3％（按終端能耗計算），而工業(yè)部門只占26.5％。公路運輸在交通運輸總能耗中占86.7％，鐵路只占3％。

　　第二，汽車大量的能耗造成了大量的尾氣排放，構(gòu)成對大氣的嚴重污染。

　　第三，由于公路機動車太多，公路交通事故頻發(fā)，每年造成巨大的生命財產(chǎn)損失。

　　第四，公路交通堵塞已成為一大災(zāi)難。有數(shù)據(jù)表明，德國每年因公路車輛堵塞造成的浪費為：47億車小時，白白消耗120億升燃油，造成的國內(nèi)國民經(jīng)濟損失達到1900億馬克。

　　2. 德國統(tǒng)一成為實行新政策—綜合化交通運輸政策的契機

　　從20世紀70年代開始，原西德政府開始認識戰(zhàn)后奉行的向公路運輸傾斜的交通運輸政策所帶來的弊病并試圖解決，但均未成功，其主要原因是沒有把對公路運輸?shù)南拗婆c投資政策、全面的稅收政策和旨在提高鐵路競爭能力的鐵路改革結(jié)合起來。

　　1990年兩德統(tǒng)一前，原東、西德時代的交通網(wǎng)體系主要為南北軸向構(gòu)架，統(tǒng)一后首要的任務(wù)是強化改造和建設(shè)東西軸向交通設(shè)施，于是利用制定全德第一個聯(lián)邦交通網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃（BVWP 92）的機會，果斷地調(diào)整了交通運輸政策的傾向。這個規(guī)劃的實施時期為1992年—2012年，規(guī)劃對交通網(wǎng)新建和改造項目的投資分配如下：

　　聯(lián)邦鐵路線路 1183億馬克

　　聯(lián)邦長途公路 1086億馬克

　　聯(lián)邦水運 157億馬克

　　總計 2426億馬克

　　另外，還有約2100億馬克的補充投資和其它投資，以及按照《鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通籌資法》規(guī)定由聯(lián)邦政府對公共交通的財政補助。規(guī)劃總投資約為5400億馬克，其中對聯(lián)邦鐵路線路的投資總計約為2140億馬克，占39.6％。鐵路在聯(lián)邦交通網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃中的投資額首次位于長途公路之上。而且，鐵路項目被列為“迫切需要項目”，即優(yōu)先安排投資項目的重中之重，安排的投資總額為1083億馬克（公路為996億馬克），鐵路在由鐵路、聯(lián)邦公路和聯(lián)邦水路優(yōu)先安排項目組成的總投資中占到48.7％。1998年，用于聯(lián)邦鐵路的投資占政府交通預(yù)算的56.8％。根據(jù)德國聯(lián)邦政府公布的財政計劃，1999年—2001年，鐵路所占交通投資比例將分別保持在58.6％、57.4％和58.9％。

　　3. 綜合化交通運輸政策

　　德國聯(lián)邦交通部在2000年度交通報告中全面地闡述了綜合化交通運輸政策。德國交通部認為，交通運輸政策應(yīng)從經(jīng)濟、社會和生態(tài)這三個主要視角（所謂目標三角形）進行綜合考慮。其任務(wù)是確保人們的出行和物資運輸，同時把交通發(fā)展所產(chǎn)生的負面后果限制在可承受的程度內(nèi)。根據(jù)德國在歐洲的地域位置和國情，綜合化交通運輸主要包括以下10大方面的內(nèi)容：

　　（1）增強貫徹落實歐洲交通運輸政策的力度，建立安全的、與環(huán)境協(xié)調(diào)的、在歐洲范圍內(nèi)有互操作性的開放的交通運輸系統(tǒng)。

　　（2）把建設(shè)德國東部交通體系放在優(yōu)先位置，恢復(fù)東—西方向鐵路、公路和水路通道并使之達到足夠的運輸能力。

　　（3）同步執(zhí)行土地規(guī)劃和交通網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃。把居民聚居區(qū)對居住、就業(yè)、購物和休閑的綜合配套設(shè)施與減少交通負荷、避免增加交通流量結(jié)合考慮。

　　（4）建設(shè)能力強大的交通設(shè)施。在繼續(xù)發(fā)揮公路在客貨運輸中的關(guān)鍵作用的同時，通過改革提高鐵路的競爭地位，減輕公路的運輸負擔(dān)，大力支持發(fā)展短途公共旅客運輸，改善國內(nèi)水運的競爭地位。

　　（5）完善各種交通運輸方式組成的交通網(wǎng)絡(luò)。在客運方面，優(yōu)化鐵路客運和民航客運，把國內(nèi)短距離航空運輸轉(zhuǎn)移到高速鐵路運輸；在貨運方面，加強聯(lián)合運輸，特別要大力發(fā)揮鐵路在聯(lián)合運輸中的作用。

　　（6）建立公平公正的競爭條件，從稅收方面采取措施，為各種交通工具在歐盟范圍和德國境內(nèi)建立公平的競爭環(huán)境。

　　（7）提高交通安全程度。把提高各種交通方式的安全性放在最優(yōu)先的位置，加強法規(guī)宣傳、監(jiān)管和相應(yīng)的技術(shù)措施。
　　
　　（8）改進環(huán)保。對汽車按時間表強制采用Euro 4和Euro 5號排放標準，進行生態(tài)學(xué)稅收改革；強制規(guī)定公路、鐵路和空港建設(shè)時的減噪環(huán)保投資比例。

　　（9）促進開發(fā)創(chuàng)新技術(shù)，特別是對節(jié)能、少排放汽車和生態(tài)燃料的研發(fā)，以及對交通信息技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用。

　　（10）支持交通研究。以“流動性與交通研究計劃”開展智能交通網(wǎng)、生態(tài)交通等課題研究。

　　4.政策目標

　　德國聯(lián)邦交通部在2000年度交通報告中明確提出了到2015年通過貫徹綜合化交通運輸政策應(yīng)達到的目標：

　　（1）在貨運方面，使公路貨運所占市場份額從1997年的63.5％降到2015年的61.5％，同時使鐵路貨運所占市場份額從1997年的19.6％升到2015年的24.3％。

　　（2）在客運方面，使公路客運從1997年的79.6％降到2015年的79.2％，同時使鐵路客運從1997年的7.8％升到2015年的8.7％。

　　二、投資政策和稅收政策

　　德國政府在推行綜合化交通運輸政策中所采取的各種措施貫穿于以下兩個主要思想：

　　（1）把投資政策作為宏觀控制各種交通設(shè)施規(guī)模的“調(diào)節(jié)螺釘”，力圖使德國國內(nèi)的經(jīng)濟增長與載重卡車交通量的同步增長關(guān)系“脫鉤”。

　　（2）為各種運輸方式建立公平競爭的環(huán)境，使每種交通工具的外部成本逐步實現(xiàn)內(nèi)部化，即誰引起的外部成本由誰承擔(dān)。具體措施是利用稅收杠桿的導(dǎo)向作用，限制公路運輸。

　　1.稅收政策

　　稅收是德國政府財政的主要來源，也是政府按照政策目標實行宏觀調(diào)控的有力手段。20世紀90年代以來德國政府逐步加大了利用稅收杠桿的調(diào)整力度，為各種運輸建立公平公正的競爭環(huán)境，限制公路卡車運輸，以實現(xiàn)部分貨運從公路向鐵路運輸和內(nèi)河水運轉(zhuǎn)移的目標。

　　德國政府已出臺和準備出臺的征稅措施有：

　　（1）礦物油稅。從20世紀50年代就開始征收，1991年提高14芬尼/升，1994年再次提高16芬尼/升。

　　（2）生態(tài)保護稅。1999年為增強環(huán)境保護的力度，出臺了兩個法規(guī)，即《實行生態(tài)學(xué)稅收改革法》和《推進生態(tài)學(xué)稅收改革法》，其目的使現(xiàn)行的和新推出的稅收與生態(tài)保護更緊密掛鉤，拉大稅率的差距。

　　（3）汽車稅。對小汽車，從1986年開始在按氣缸工作容積確定稅費的基礎(chǔ)上，增加按有害物質(zhì)和二氧化碳排放量確定的計費因素。對低排放小汽車或低CO2排放小汽車降低稅收。對較大型的卡車，按重量和有害物質(zhì)排放、噪聲排放確定汽車稅。

　　（4）公路使用費。在1995年前，德國汽車基本上都是免費使用公路的。從1995年1月1日起，德國政府對重型卡車征收與時間單元掛鉤的高速公路使用費，2001年提高了這種使用費，并與歐洲排放標準等級掛鉤。

　　（5）鐵路線路使用費。

　　2.與其他運輸方式相比，鐵路仍處在不平等競爭環(huán)境中

　　盡管德國政府在稅收方面采取了許多平衡措施，但是在以上各種稅收中，除汽車稅、高速公路稅外，其他各種稅鐵路都要交納。在交通設(shè)施使用費方面，1998年鐵路運輸公司平均每列車公里支付7.5馬克；在鐵路短途旅客運輸方面，線路使用費占到其總支出的30％至40％（平均每列車公里合8—9馬克，其中含每列車公里費、停車費和車站利用費），而公路對載重卡車一直只收年費（鐵路方面不平地稱之為準使用費），1999年大約每輛車為2500馬克，相當(dāng)于每輛卡車運行一公里平均支付2芬尼的線路費，與鐵路運輸公司支付的線路使用費相比，相差十分懸殊。

　　三、 結(jié)論和建議

　　1.制定可持續(xù)的交通運輸政策，應(yīng)該根據(jù)國情，從經(jīng)濟、社會和生態(tài)3個主要視角進行綜合全面考慮。目前德國的經(jīng)濟發(fā)展和交通運輸能力已經(jīng)解決，主要從社會和生態(tài)兩個方面優(yōu)化整個交通運輸系統(tǒng)。近幾年我國公路，特別是高速公路發(fā)展非常快，轎車正在進入家庭，應(yīng)全面評估這種發(fā)展在今后一個時期可能對我國社會和環(huán)境帶來的負面影響，吸取西方國家在20世紀下半葉發(fā)展交通運輸過程中的反面教訓(xùn)，避免走彎路。決不可走污染了再治理的老路。

　　2.德國執(zhí)行綜合化交通運輸政策近10年，鐵路改革也有8年多時間，但效果并不好，并沒有扼制住公路運輸市場份額繼續(xù)增長的勢頭，鐵路的競爭地位也沒有明顯加強，其主要原因之一是在現(xiàn)在的德國，國民經(jīng)濟發(fā)展與公路運輸?shù)囊蕾囮P(guān)系太深，已經(jīng)積重難返，政府宏觀調(diào)控遇到的阻力很大（在起征汽車公路使用費的時間和額度方面阻力特別大），在德國國內(nèi)，許多人對政府的政策目標能否達到持懷疑態(tài)度不是沒有理由。

　　3.鐵路改革使鐵路運輸企業(yè)走向市場固然可以增強鐵路企業(yè)的活力，但是面對公路運輸?shù)募ち腋偁帲�這種潛力是有限的。實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新，從根本上改變鐵路傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，提高鐵路的效率、降低運輸成本是不可忽視的決定性因素。這方面德國鐵路不如美國鐵路和日本鐵路。

　　4.交通運輸政策應(yīng)該用投資政策和稅收政策來體現(xiàn)，政策規(guī)定要連續(xù)、透明、具體、有預(yù)見性，與政策目標密切聯(lián)系。我國交通運輸業(yè)目前的投資和稅收政策不完善，帶有不少隨意性，這方面德國的經(jīng)驗值得學(xué)習(xí)。