中國(guó)鐵路已走到一個(gè)面臨最后抉擇的十字路口：真正開(kāi)放市場(chǎng)，解決資金難題。 　　由于受到建設(shè)資金的嚴(yán)重困擾，封閉已久的中國(guó)鐵路已不得不打開(kāi)市場(chǎng)化大門。可目前遇到的一個(gè)尷尬處境是，盡管中國(guó)鐵路向包括外資在內(nèi)的非公有制資本發(fā)出了急切的“呼喚”，可后者依然不為所動(dòng)。顯然，這并不是由于潛力巨大的中國(guó)鐵路市場(chǎng)對(duì)后者缺乏吸引力。那么，原因究竟何在呢？
　　7月23日，中國(guó)鐵道部發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》。在鐵路建設(shè)方面，中國(guó)首次允許外資和民營(yíng)資本進(jìn)入國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的干線鐵路。鼓勵(lì)非公有資本以投資參股、項(xiàng)目融資以及合作、聯(lián)營(yíng)等方式，參與鐵路干線、鐵路支線、地方鐵路及其橋梁、隧道、輪渡設(shè)施的建設(shè)和既有線改造。
　　“歡迎非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)” 7月28日，鐵道部副部長(zhǎng)陸東福表示，對(duì)包括外資在內(nèi)的一切非公資本“實(shí)行國(guó)民待遇”。
　　“我認(rèn)為這只是一般意義上的表態(tài)，而且不是第一次了，實(shí)質(zhì)性意義不大。”北京師范大學(xué)管理學(xué)院從事鐵路研究的文力教授說(shuō)。
　　全球著名鐵路運(yùn)輸裝備制造商龐巴迪公司副總裁兼中國(guó)首席代表張劍煒也認(rèn)為，鐵道部放開(kāi)鐵路干線等四大領(lǐng)域僅僅是一種姿態(tài)，在具體實(shí)施細(xì)則上還比較模糊。
　　“引資效果確實(shí)不是很好”
　　截至2004年底，中國(guó)有鐵路74408公里，復(fù)線率只為33.5%，電氣化率僅為25.9%。列車行駛在廣深準(zhǔn)高速鐵路。新華
　　根據(jù)《鐵路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2004年底，中國(guó)既有鐵路74408公里，而且復(fù)線率只為33.5%，電氣化率僅為25.9%。對(duì)于一個(gè)擁有13億人口的大國(guó)而言，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，現(xiàn)有鐵路里程顯然難以滿足實(shí)際需要。
　　“目前全國(guó)鐵路日均請(qǐng)求的裝車量是29萬(wàn)到30萬(wàn)車，實(shí)際裝車量卻只有10萬(wàn)車，僅能滿足三分之一的請(qǐng)求，個(gè)別地方甚至低于這一比例。”鐵道部發(fā)展計(jì)劃司副司長(zhǎng)張建平這樣來(lái)說(shuō)明當(dāng)前中國(guó)鐵路所面臨的窘境。
　　聯(lián)合國(guó)組織、世界銀行與摩根士丹利最近聯(lián)合發(fā)表的一份專題報(bào)告也表明，中國(guó)鐵路網(wǎng)的總長(zhǎng)度只比法國(guó)多兩倍，但其客運(yùn)量要比法國(guó)高出7倍。
　　在這種情況下，鐵道部在一份《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》中提出，到2020年中國(guó)鐵路營(yíng)運(yùn)里程將增至10萬(wàn)公里，復(fù)線率和電氣化率均達(dá)到50%。為此，從2005年到2020年，國(guó)家將必須投入2萬(wàn)億元資金進(jìn)行鐵路建設(shè)，平均每年投資在1000億元以上。
　　可是，中國(guó)目前每年實(shí)際投入的鐵路建設(shè)資金大約只有500億元，比照上面的數(shù)字，每年缺口在500～800億元。以2004年為例，鐵路基本建設(shè)投資僅為516.32億元，基本上由鐵路建設(shè)基金、債券和國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)貸款提供。
　　作為如今為數(shù)不多的幾個(gè)國(guó)家行政壟斷部門之一，鐵路系統(tǒng)的建設(shè)資金只能大多由鐵道部獨(dú)自承擔(dān)。顯然，要解決巨大的資金難題，擺在鐵道部面前的道路恐怕只有一條：實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，擺脫現(xiàn)有的幾乎完全依靠國(guó)家投資的融資模式。
　　于是，近年來(lái)，多位鐵道部高層官員紛紛表態(tài)，鼓勵(lì)并支持非公有制資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域，為顯示誠(chéng)意，還拿出了多個(gè)投資項(xiàng)目對(duì)外招商。可是實(shí)際效果并不理想。
　　6月23日正式動(dòng)工的武廣客運(yùn)專線（武漢到廣州）正在向國(guó)內(nèi)外征召投資者，募集資本高達(dá)180億元人民幣。自3月18日刊登引資公告以來(lái)，前來(lái)“相親”的公司接近30家，其中包括數(shù)家外資公司和民營(yíng)企業(yè)，但截至9月初，尚沒(méi)有一家企業(yè)與之簽訂意向協(xié)議。
　　6月初，山東省鐵路局赴香港招商，公布了6條地方鐵路、涉及50多億元人民幣的招商引資計(jì)劃，其中3個(gè)項(xiàng)目允許外資獨(dú)資建設(shè)，兩個(gè)可向外資轉(zhuǎn)讓既有產(chǎn)權(quán)。這是中國(guó)鐵路運(yùn)輸行業(yè)第一次擬向外資全資轉(zhuǎn)讓鐵路股權(quán)。可是，至今仍沒(méi)有一家外資企業(yè)愿意真正進(jìn)入。
　　5月20日鐵道部舉辦中國(guó)鐵路建設(shè)項(xiàng)目推介招商會(huì)，共推出43個(gè)鐵路建設(shè)項(xiàng)目，融資額達(dá)到400億元。這是鐵道部有史以來(lái)，第一次大規(guī)模地將鐵路建設(shè)項(xiàng)目公開(kāi)向社會(huì)推介和招商。可是，從實(shí)際效果來(lái)看，卻是應(yīng)者廖廖。
　　2002年4月，煙（臺(tái)）大（連）鐵路輪渡項(xiàng)目首次向外國(guó)投資者敞開(kāi)大門，但是至今仍沒(méi)有得到外資企業(yè)響應(yīng)。這與其他基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)外資爭(zhēng)先恐后地進(jìn)入形成了鮮明的對(duì)比。
　　“并不是所有的鐵路招商項(xiàng)目都受到社會(huì)資本冷遇，不過(guò)也得承認(rèn)，總體上來(lái)看，鐵路引資的效果確實(shí)不是很好。”鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃院戰(zhàn)略管理部部長(zhǎng)楊瑛對(duì)《北京周報(bào)》表示，鐵道部也早已意識(shí)到了這一問(wèn)題，目前正在尋求更科學(xué)的招商引資辦法，“只不過(guò)這還需要一點(diǎn)時(shí)間。”
　　外資為何止步不前
　　在目前體制之下，鐵道部既是行業(yè)的行政主管部門，又直接經(jīng)營(yíng)鐵路運(yùn)輸企業(yè)；既代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理權(quán)，又有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)；既是行業(yè)法規(guī)、條例的制定者，又是這些法規(guī)和條例的執(zhí)行者。
　　“引資效果不理想，我認(rèn)為最根本的原因在于政企合一的鐵路管理體制。”楊瑛直言不諱地說(shuō)，這種管理體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代制定的，在那個(gè)物質(zhì)匱乏的年代，實(shí)行這種體制“可以集中有限的資金干大事，而且可以提高行政效率”。但是，“現(xiàn)在看來(lái)這種體制已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)了。”
　　目前，鐵道部手握最重要的行政職能有兩個(gè)：財(cái)務(wù)統(tǒng)一清算和路網(wǎng)集中調(diào)度。所謂財(cái)務(wù)統(tǒng)一清算，就是所有的財(cái)務(wù)收入由鐵道部統(tǒng)一清收，然后再由鐵道部返還給下屬各鐵路局。
　　“在這種體制下，哪個(gè)鐵路局是否贏利，很大程度上是由鐵道部說(shuō)了算。這樣帶來(lái)的一個(gè)結(jié)果是，多干不一定多掙錢，進(jìn)而嚴(yán)重影響到運(yùn)輸企業(yè)的積極性。”文力教授說(shuō)。
　　此外，鐵路現(xiàn)在執(zhí)行的是中央政府審批的定價(jià)體系。運(yùn)輸企業(yè)雖有一定的調(diào)價(jià)空間，但幅度受到嚴(yán)格控制。
　　路網(wǎng)集中調(diào)度權(quán)是指路網(wǎng)資源的配置完全掌握在鐵道部手中。顯然，鐵路一旦失去路網(wǎng)，將沒(méi)有任何實(shí)際意義。
　　“資本具有天然的逐利性，如果對(duì)利潤(rùn)預(yù)期完全不能掌握，任何資本都不會(huì)盲然進(jìn)入一個(gè)投資領(lǐng)域的。目前鐵路行業(yè)正面臨這種情況。”文力教授分析說(shuō)，正是由于這種現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致鐵道部進(jìn)入一個(gè)非常矛盾的境地：一方面非常缺乏建設(shè)資金，另一方面又難以或不甘心真正放開(kāi)市場(chǎng)，所以只能一次次把引資當(dāng)成“一種口號(hào)式的運(yùn)動(dòng)”。
　　如何突破資金難題
　　中國(guó)現(xiàn)有鐵路建設(shè)資金來(lái)源主要包括兩個(gè)部分：鐵路建設(shè)基金和銀行貸款。其中，鐵路建設(shè)基金是通過(guò)向貨主征收建設(shè)費(fèi)，每噸公里收取0.0535元，基金從中抽取0.0415元。這樣每年可征收到400多億元。
　　為了緩解巨大的資金缺口，自2004年以來(lái)，鐵道部嘗試與全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)中的22個(gè)簽署了“部、省合作”共建鐵路協(xié)議，并建立了由部、省主要領(lǐng)導(dǎo)親自督查的鐵路建設(shè)聯(lián)合工作機(jī)制。目前，地方政府已成為鐵路建設(shè)的重要投資者，投資方式主要有財(cái)政直接投資、征地拆遷費(fèi)用入股等投入。
　　“要解決資金難題，中國(guó)鐵路建設(shè)必須擺脫現(xiàn)有的幾乎完全依靠國(guó)家投資的融資模式”。北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院歐國(guó)立教授說(shuō)。
　　顯然，鐵道部對(duì)這一點(diǎn)已經(jīng)有所意識(shí)。“今后除了爭(zhēng)取更大規(guī)模和更優(yōu)惠的貸款外，要積極吸引外商直接投資鐵路建設(shè)。”鐵道部發(fā)展計(jì)劃司副司長(zhǎng)張建平透露，鐵道部擬選擇一批有一定規(guī)模的優(yōu)良資產(chǎn)，進(jìn)行重組改制，通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、上市公開(kāi)發(fā)行股票或增資擴(kuò)股募集資金。
　　但是，國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所汪鳴副所長(zhǎng)認(rèn)為，在鐵路管理體制政企不分的情況下，鐵路試圖從股市融到充足建設(shè)資金的可能性并不是很大。而且，鐵路能實(shí)現(xiàn)上市融資的往往只有最優(yōu)質(zhì)的鐵路干線資產(chǎn)，無(wú)論如何，市場(chǎng)化難以籌集到全部的鐵路建設(shè)資金。
　　因此，在文力教授看來(lái)，現(xiàn)在鐵道部要做的只是痛下決心，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。這是解決一切問(wèn)題的基礎(chǔ)。“鐵道部只要負(fù)責(zé)制訂長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和營(yíng)造良好地政策環(huán)境，把經(jīng)營(yíng)權(quán)交給市場(chǎng)主體，不要像現(xiàn)在這樣經(jīng)常作為招商引資的主體出現(xiàn)。”
　　文力教授進(jìn)而認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的前提上，鐵道部應(yīng)該制定出更詳細(xì)的、具有法律保障意義上的引資政策，如利潤(rùn)核算體系、路網(wǎng)公平利用機(jī)制等，不能只是口頭上的空洞承諾。
　　“只有相關(guān)法律政策健全了，社會(huì)資本主體才能與政府展開(kāi)博奕，從而更好地維護(hù)自身權(quán)益。” 文力教授說(shuō)，“中國(guó)鐵路是一個(gè)還未開(kāi)發(fā)的巨大市場(chǎng)，只要‘軟環(huán)境’建設(shè)好了，建設(shè)資金應(yīng)該不會(huì)成為一個(gè)大的問(wèn)題。”
　　“我們期望在中國(guó)鐵路領(lǐng)域有更多的投資，但希望能夠把政策看得更清楚。” 龐巴迪公司副總裁兼中國(guó)首席代表張劍煒的話，從某種程度上，佐證了文力教授的看法。