城市化是經濟發展的必然結果，是產業結構逐步升級、農村人口向城市轉移、生產生活方式由鄉村型向城市型轉化的綜合過程。工業化是城市化的動力，城市化則是工業化的載體，二者相互促進，共同構成實現現代化的兩大驅動力量。由于多方面的原因，湖南城市化起步較慢，雖在近年來得到加速推進，但總體上仍趕不上經濟發展的水平，制約著社會經濟結構轉換和生產要素利用效率的提高，影響經濟與社會、城鎮與農村的和諧發展。因此，湖南在大力推進新型工業化的同時，聯動加快推進新型城市化，顯得尤為重要。 
　　一、湖南城市化的歷程與成就
　　（一）湖南城市化進程的階段性特征
　城市化進程一般用城市化率（城鎮人口占總人口的比重）來反映。通過分析這一指標，可以把湖南城市化發展歷程劃分為三個階段。 
　　1.緩慢起步階段（1977年以前）。城市自古就有，但城市化是指自產業革命以來，伴隨工業化的發展，人類經濟活動在特定區位大量集聚發展的過程。新中國成立前，湖南民族工業發展緩慢，城市化率相應較低。1949年，湖南城市化率僅為7.9%，比全國平均水平低2.74個百分點。新中國成立后，湖南的城市化是通過國家工業發展戰略逐步推進的，但由于湖南不是國家工業布局的重點地區，全省城市化步伐依然較慢。1977年湖南城市化率為10.98%，比全國平均水平低6.57個百分點，與全國的差距進一步拉大。在近30年里，湖南城市化率僅提高了3.08個百分點，年均提高0.11個百分點，低于同期全國年均提高0.26個百分點的水平。
　　2.穩定發展階段（1978年至1999年）。隨著家庭聯產承包責任制和經濟體制改革的實施，特別是第二、三產業的加快發展，湖南城市化穩定較快發展，從1978年到1999年，湖南城鎮人口增加1162.79萬人，城市化率提高15.41個百分點，年均提高0.7個百分點，但仍落后于全國年均提高0.78個百分點的水平。
　　3.加速發展階段（2000年以來）。進入新世紀以來，湖南城市化在工業化的有力推動下步伐明顯加快，在2000年城市化率達到29.75%后，近幾年以年均1.76個百分點的速度加快提高，快于全國年均提高1.27個百分點的平均水平。2007年湖南城市化率達40.45%，與全國的差距縮小到4.49個百分點。
　　（二）湖南城市化的主要成就
　　建國以來特別是改革開放以來，湖南推進城市化所取得的成效，主要體現在以下幾個方面。
　　1.城鎮體系逐步完善。2007年，全省共有設市城市29個，其中，市級城市13個，縣級城市16個；另外還有1091個建制鎮，初步形成了以特大城市長沙為核心，以13個中等城市為支柱，以小城市及建制鎮為基礎的城鎮體系總框架，在人口集聚、空間布局上為城市更快發展奠定了良好基礎。
　　2.經濟實力不斷壯大。2007年，全省14個地級市市區（包括吉首市）的GDP為3567.45億元，增長16.1%，比全省平均增速快1.6個百分點；人均GDP為28766元，比全省平均水平多14274元。14個地級市市區以全省8.7%的土地面積，創造了全省38.8%的生產總值、39%的工業增加值和21.3%的地方財政收入。
　　3.龍頭作用日趨增強。2007年，“3+5”城市群地區生產總值占全省的75.4%，工業增加值占全省的78.9%，地方財政收入占全省的61.8%，分別比2000年提高5.3個、10個和2.5個百分點。城鎮人口占全省的64.7%，城市化率達到43.8%，比全省平均水平高3.3個百分點。其中，長株潭三市土地面積只占全省的13.3%，但生產總值占全省的37.7%，工業增加值占全省的39.5%，地方財政收入占全省的48.9%，分別比2000年提高6.2個、6.9個和18.7個百分點；三市城鎮人口占全省的25.4%，城市化率達到53.4%，高出全省平均水平12.9個百分點。與2006年相比，長株潭三市城市化率提高2.5個百分點，高于同年全省城市化率提高1.8個百分點的幅度，“3+5”城市群特別是長株潭地區越來越成為全省人民創業和居住的主要去處。
　　4.承載能力持續提高。“十五”期間，全省29個設市城市基礎設施投資1393.84億元，年均增長17.1%。2007年，全省城市建成區面積1112平方公里，比2000年增加313平方公里；人均城市道路面積11.4平方米，比2000年增加4.4平方米；城鎮居民人均住房面積28.4平方米，比2000年增加16.7平方米；城市公共交通運營線路網長度5072公里，比2000年增加1359公里；建成區綠化覆蓋率35.6%，比2000年提高7.3個百分點；生活垃圾無害化處理率52.8%，污水處理率46.3%，分別比2000年提高1.8個和19個百分點。
　　5.居民收入穩定增加。城市化發展戰略為解決“三農”問題提供了根本出路。2007年，全省轉移農村富余勞動力1480.89萬人(含本鄉鎮)，工資性收入已經成為農民增收的重要來源，農民人均工資性收入達1712.31元，增長18.1%，占農民人均純收入的43.9%，比2000年提高8個百分點。城鎮居民人均可支配收入12293.54元，增長17%。1996－2006年，全省城鎮居民人均可支配收入實際增加6429.47元，年均增長9%。
　　二、湖南城市化的差距與成因
　　（一）湖南城市化與國內外城市化一般規律的差距
　　湖南城市化盡管在近年來得到加速推進，但與國內外城市化的一般規律比較，仍存在不少差距。
　　1.與經濟發展水平有差距。美國著名經濟學家錢納里通過建立多國模型，對100多個國家進行實證檢驗，提出城市化率與人均GDP關系的一般規律和基本趨勢，即人均GDP越高，城市化水平也越高，當人均GDP超過1000美元時，城市化水平應達到65%左右。2007年，全國人均GDP達2400多美元，但與錢納里的“標準模式”相比，城市化水平相差近20個百分點。當然國外城市化的歷史條件、時代背景、資源稟賦和經濟制度與我國的差異較大，加之美元幣值已變化很大，不能機械套用此規律，但仍可作一定的參考。根據世界銀行的分析，我國城市化水平低于同等經濟發展水平的國家12個百分點。與全國相比，湖南城市化水平也明顯偏低。2007年，全省人均GDP達1905美元，城市化率比錢納里標準低24.5個百分點，城市化率低于全國平均水平4.4個百分點，居全國第19位，不僅低于沿海發達省份，而且還低于湖北(44.3%)、山西(44.03%)、寧夏(44.02%)、陜西(40.62%)等中西部省份。
　　2.與工業化水平有差距。從工業化與城市化發展的一般規律看，湖南已經進入工業化擴張期與城市化快速發展階段，在這個時期工業化與城市化的互動特征最為明顯。但與工業化水平（用工業增加值占GDP的比重來表示）相比，湖南城市化水平同樣滯后。經濟學界通常用兩者的比值來衡量彼此的關系，這一比值的合理范圍是1.4-2.5。經過測算，2000-2007年，湖南城市化率與工業化率之比分別是0.97、1.00、1.05、1.05、1.10、1.10、1.09、1.10，盡管表現出逐步提高的趨勢，但尚未達到“合理區間”的下限，仍屬不合理。這表明相對于工業化進程，湖南城市化是滯后的。
　　3.與非農就業水平有差距。城市化的過程是產業結構調整的過程，是由以農村為主體的社會向以城市為主體的社會轉化過程，推進這個轉化的動力是二、三產業的發展。從湖南產業結構上看，2007年，二、三產業增加值占GDP比重由2000年的77.9％上升為82.3％。世界城市化的經驗顯示：在完全市場經濟條件下，城市化與非農化處于一種自然耦合、協調發展的狀態，非農就業比重（N）與城市人口比重（U）基本保持一個固定的差距，N/U值基本穩定在1.2左右。測算湖南2000-2007年的N/U值，分別是1.37、1.38、1.38、1.40、1.40、1.39、1.38、1.36，顯得相對偏高。這表明湖南城市化與非農化的進程并不協調，與非農就業水平相比，湖南城市化進程是滯后的。如果考慮部分流動人口在統計上已為城市人口，但由于戶籍制度限制、公共服務不足等原因，并沒有完全融入城市社會，也沒有充分享受城市現代文明，則湖南和全國一樣，城市化的實際水平還要低一些。
　　（二）湖南城市化發展較為滯后的原因
　　導致湖南城市化發展滯后的原因是多方面的，整體經濟發展水平較低是主要的，除此之外，還有以下幾個方面：
　　1.經濟發展戰略的影響。建國以后，受當時國際環境的影響，我國經濟建設是在封閉條件下進行的。為了迅速改變工業落后面貌，制定了優先發展重工業的戰略決策。湖南重點發展以糧食為主的第一產業和以軍工、重工業為主的工業。改革開放以來，隨著外資的進入，輕工業得到了一定的發展，但主要集中在沿海地區，湖南重化工業特征沒有實質性的改變。2007年，在全省規模以上工業中，重工業增加值增長比輕工業快5.9個百分點，重工業增加值占67.7%，比上年還提高了1.8個百分點。重工業是資金密集型產業，創造的就業機會遠不如輕工業和第三產業多。2007年，湖南第二產業年末從業人員占全部從業人員的比重為22%，比第二產業增加值占GDP的比重低20.6個百分點。重工業優先發展戰略，減弱了工業吸納就業的能力，阻礙了城市化的發展。
　　2.戶籍管理政策的影響。歷史上湖南就是農業人口大省。長期以來，我國一直采取嚴格的城市居民和農村居民分離管理的制度，農民進城在嚴格的戶籍管理制度下受到最大程度的限制，客觀上將廣大農民束縛在農村和農業上。改革開放以來，戶籍管理改革不斷深化，但依附于戶籍上的一些福利政策依然存在，并把進城農民排斥在外，長期形成的城鄉二元分割的政策體系和管理體制，仍存在于社會生活的多個領域，城鄉統一協調、有利于城市化健康發展的法律法規體系和政策體系尚未形成，城市和農村在戶籍、就業、教育、醫療、福利、保險等領域，都存在著政策差異，阻礙了城市化的進程。
　　3.經濟發展措施的影響。改革開放以來，特別是在上世紀80年代的短缺經濟時期，湖南與全國一樣，鄉鎮企業迅猛發展，吸納了大量農村剩余勞動力。農村勞動力“離土不離鄉”，一方面促進了鄉鎮企業的發展，另一方面阻礙了非農產業向城鎮的空間聚集，制約了城市化的發展。并且鄉鎮企業布局過于分散，交易成本高，喪失了聚集效益、規模效益和發展升級能力，逐漸在市場競爭中被淘汰出局，吸納就業的能力不斷下降。
　　另外，農村土地流轉制度不健全影響了農村人口遷移進程的加快。長期以來，把城市作為生產中心而不是服務中心、消費中心來發展，服務業發展不足，也是湖南城市化發展滯后的原因。
　　三、加快推進湖南新型城市化的建議
　　新型城市化是一種產業支撐有力、主體功能明晰、資源集約利用、綜合承載能力強以及人居環境優的城市化，是一條既注重外延更注重內涵、規模設計科學、職能定位準確、空間布局合理的城市化道路。現階段，湖南與全國一樣正處于重要戰略機遇期和新型工業化快速發展期，聯動推進新型城市化不僅勢在必行，而且恰逢其時。
　　（一）今后一段時期湖南加快推進城市化的潛力
　　按照世界城市化的一般規律，城市化發展呈現明顯的階段性規律，城市化過程呈現S形增長曲線，即諾瑟姆曲線。根據該理論，城市化過程一般分為三個階段：即城市化發展緩慢的初級階段，加速發展的中期階段和增長趨緩直至停滯的后期階段。在諾瑟姆曲線上存在兩個拐點：一個拐點代表城市化初期階段向中期階段的轉折，一個拐點代表城市化中期階段向后期階段的轉折，兩個拐點所對應的城市化率分別為30％和70％左右。城市化發展遵循成長型曲線，起步階段的進程較為緩慢；當城市化率達到30％后，進程明顯加速；到城市化率達到70％以后，步伐又開始放緩。湖南城市化的階段性特征和城市化步伐加快的動力機制應證了這一規律。2000年湖南城市化率接近30%以后，在市場機制和長株潭一體化、“3+5”城市群建設戰略的推動下，城市化步伐以反超全國平均水平的增速加快發展。可以預見，今后一段時期，湖南的城市化仍將處于加速發展的中期階段，預計直到達到60%甚至接近70%之后才會放緩。當然，在空間上，城市化具有不平衡性，城市分布具有集群集中的特點，大城市對城市化具有明顯的帶動作用。這種不平衡性和帶動作用，也可從湖南各市州城市化率的較大差距和長株潭城市群的龍頭作用中反映出來。2007年，湖南省城市化率高于45%的市州有長沙、株洲、湘潭和岳陽，長沙的城市化率超過了60%，比最低的邵陽市高出一倍多。并且優勢地區的城市化發展速度更快，如從2001年至2007年，長沙城市化率年均提高2.2個百分點，而邵陽同期年均僅提高0.8個百分點，差距不斷拉大。據此，也可以預見，今后全省各地城市化的差距仍將存在，各地應因地制宜地提出加快推進城市化的目標。
　　（二）湖南加快推進新型城市化的思路
　　城市化是經濟、社會發展客觀形態的綜合體現，它不僅是人口的城市化，而是整個社會基本形態由農業型向更高一級城市型社會的轉型。綜合分析湖南經濟發展和城市化狀況，在發展思路上宜把握好三個重點：
　　1.在擴大城鎮規模的前提下提升質量。湖南還有近60%的人口生活在農村，還處于低收入水平，渴望向非農產業轉移，城市居民的消費需求正在由溫飽型向小康型升級，這決定了湖南工業化和城市化的規模擴張仍有較大的空間和強烈需求。從反映城市規模的幾個指標來看，2006年，湖南城鎮人口居全國第10位，城市人口密度居第9位，城市建成區面積居第13位，也應進一步擴大城鎮規模。但要避免傳統城市化那種單純的規模擴張、面積增加和人口增長，要更多地注重品質提升、人文關懷，走集約發展、內涵拓展和功能提升的新型城市化之路。
　　2.在完善城鎮體系的努力中因地制宜。目前湖南的城鎮體系脫胎于農業時代，過分追求“大而全、小而全”，對推進新型工業化和新型城市化有一定的約束性。從社會生活來看，雖然每一個城市都是周邊地域的中心，但不同城市由于其位置、規模、資源稟賦、產業結構等不同，它在區域經濟中發揮的作用和地位是不同的。在當今經濟一體化、信息化、全球化的情況下，要牢固樹立全面、協調發展觀念，根據區域產業布局、資源承載能力來完善城鎮體系，推進全省城鄉協調發展。如有的小城鎮缺乏產業支撐，可定位為一個社區居民點來規劃；市州中心城市要注重完善功能、改善環境、提高質量，并適度擴大規模。長株潭城市群區位優勢顯著，經濟基礎較好，科技發展水平較高，是全省城市化水平最高的地區，要重點發展，并大力提高長沙的首位度。郴州資源豐富，且緊鄰粵港澳經濟圈，可以承接來自珠江三角洲向北轉移的經濟流；岳陽有沿江臨湖優勢，便于承接長江三角洲的產業轉移，都可以重點發展。張家界要重點發展旅游業，著重打造成為有國際影響的旅游城市。
　　3.在落實國家政策的基礎上加快創新。城市化的動力是工業化和經濟發展，但政府并非無可作為，有效的引導是城市化健康發展、加快發展的保證。湖南要充分利用長株潭城市群“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區的先試先行權，在落實國家有關政策的同時，加快制度創新。如可通過體制上的大膽創新，率先破解體制的瓶頸制約，形成實質上的一體化合力與優勢，在更大范圍內整合國內外、省內外的生產要素，為推進新型工業化和新型城市化注入強大的動力。
　　（三）湖南加快推進新型城市化的措施
　　在推進新型城市化進程中，要處理好人口聚集與增強承載力、勞動力遷移與生產生活方式轉換、城市發展與新農村建設、產業支撐與城市建設、政府引導與市場推動五大關系，制定可持續發展的戰略措施。
　　1.抓產業支撐，增強推進新型城市化的動力。加快推進新型城市化需要強勁的產業支撐，強勁的產業支撐來源于新型工業化與第三產業的快速發展。省委、省政府已明確提出、有力實施了新型工業化發展戰略，并已出臺加快服務業發展的鼓勵政策。除了要落實有關政策措施，還要抓住三個重點：一是在城市產業布局上，要加快工業園區建設。工業園區作為城市建設和產業集聚互動的連接點，是承載城市工業布局調整，推動產業結構升級、實現產業集聚的重要載體。要有規劃有步驟地實施城區企業向工業園區搬遷改造，形成城區以第三產業為主，開發區和工業園區以第二產業為主，城市外圍以為城區服務的城郊農業為主的合理布局。二是在產業選擇上，要大力發展“兩型產業”，又要加快發展現代制造業，適度發展勞動密集型產業；既重視信息咨詢、物流配送等新興服務業發展，又注重零售、餐飲等傳統服務業的發展，擴大就業機會，使湖南的人力資源優勢得到充分發揮。三是在發展方式上，要以推進信息化為依托，用信息技術改造傳統產業，并把握信息化發展趨勢，推進信息化城市建設。
　　2.抓基礎設施，提高城鎮綜合承載能力。城鎮綜合承載能力既包括水土資源、環境容量等物質層面的自然環境資源承載能力，也包括城市吸納就業能力、輻射力、帶動力等非物質層面的城市功能承載能力，它是資源承載力、環境承載力、經濟承載力和社會承載力的有機結合體。提高城鎮綜合承載能力，除了需要強化產業支撐外，還要根據經濟發展和居民生活需要，加強基礎設施建設。一是要著力解決交通擁擠，住房緊張、社會事業發展不足等民生問題。二是要切實加強城市生態園林和環境建設，切實保護人文資源和自然資源，營造城市綠色文明，突出城市文化特色，提升城市品位，建設宜居城市。三是要深化城市建設投融資體制改革，逐步建立政府引導、市場化運作的多元化、多渠道投融資體制，保持合理的城市基礎設施投資規模，實現基礎設施建設的良性循環和滾動發展。
　　3.抓龍頭帶動，打造推進新型城市化的增長極。長株潭地區是湖南綜合實力最強的區域，在實現富民強省的全局中具有重要的戰略地位和帶動作用。在加快以“兩型”促“兩新”的進程中，要加快提升長株潭地區經濟整體素質和國際競爭力，促進其科學發展、率先發展。一是要努力提升工業結構，形成以高新技術產業、現代服務業為主的產業結構，打造先進制造業基地和物流基地。二是要加強“五同”一體化建設，增強區域發展支撐能力。三是要提高對外開放水平，轉變外貿增長方式，提高利用外資質量。四是要完善城市化發展的區域協調機制，健全區域合作、互助和扶持機制，以市場為導向，打破行政區劃的局限，加強區域經濟協作。
　　4.抓制度創新，消除推進新型城市化的障礙。城市化進程雖是經濟社會發展客觀規律作用的結果，但也與政策和制度安排密切相關。要加強改革創新，營造勞動力資源合理流動的政策環境和各類資本向城市聚集的投融資環境，為推進新型城市化提供制度保障。一是要加大現行土地制度改革和創新力度，建立市場化的農村土地流轉制度，培育農村土地使用權流轉市場，使轉讓土地的農民獲得資本到城市投資發展，讓得到土地的人獲得更大的發展空間，擴大規模效益。二是要適度放寬城市落戶條件，便于人口流動；逐步實行以“土地換社保”的方式，從根本上解決征地農民的后顧之憂；建立全省統一、規范、完善的社會保障體系。三是要統籌城鄉發展，優化村莊空間布局。要加強農村建房管理，在尊重農民意愿的前提下，引導農民集中居住，逐步將散亂無序的自然村落集中建成具有地域特色、基礎設施基本完善的農村新社區，以達到基礎設施配套的規模效益，不僅使農村居民能夠充分享受現代化基礎設施帶來的各種好處，而且節約大量建設資金。四是要建立反映科學發展觀和新型城市化內涵的城市化質量評價體系，除了把經濟建設指標納入評價體系外，還要把促進城鎮就業、統籌城鄉發展、節約資源能源和保護環境等列入考核內容，以全面準確客觀地反映城鎮發展速度和質量，為科學決策和評價城市化發展水平提供依據。