本世紀(jì)初，我國實施了將原來由中央政府直接管理和中央與地方政府雙重管理的港口轉(zhuǎn)為由地方政府直接管理的港口管理體制改革，隨之我國港口行業(yè)即迎來了一個投資和建設(shè)的高潮。據(jù)統(tǒng)計，2001~2008年，我國港口及內(nèi)河航道建設(shè)完成的投資額以年均28%的速度增長。與港口相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加快，港口產(chǎn)能大幅提高。在各地方政府“以港興市”理念的指導(dǎo)下，全國沿海、沿江地帶興起了一股港口建設(shè)和開發(fā)熱潮。　
首先，隨著港口功能的不斷拓展，在各地區(qū)的地方政府看來，港口已不僅僅是貨物裝裝卸卸的場所，港口及臨港區(qū)域已經(jīng)成為吸引各種經(jīng)濟要素匯聚的節(jié)點。臨港產(chǎn)業(yè)的振興，會帶動各種配套產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，例如出口加工業(yè)、物流業(yè)、倉儲業(yè)乃至航運、金融、地產(chǎn)、餐飲、酒店、娛樂、休閑等各行各業(yè)的興起。因此，以港口為依托的臨港區(qū)域逐步成為港口所在城市新的經(jīng)濟增長點。可以說，對于地方政府來說，投資港口建設(shè)已不僅僅是加強交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的傳統(tǒng)概念，而是事關(guān)本地區(qū)國土資源開發(fā)的綜合性工程。
其次，“土地財政”的因素也進一步刺激了地方政府的建港熱情。在一些發(fā)展較早的港口，隨著港口開發(fā)以及臨港產(chǎn)業(yè)的興起，以及與港口相連的集疏運體系(例如連接港口的鐵路、公路)的完善，帶動了港口周邊土地以幾倍甚至幾十倍的速度升值，地方政府通過國有土地使用權(quán)的掛牌出讓從中獲益匪淺，大大充實了地方財政的錢袋子。
再次，通過港口的開發(fā)和建設(shè)，可以為地方政府增強招商引資的吸引力。一些鋼鐵、重型設(shè)備制造、化工、電力、造船等行業(yè)越來越多地選擇在港口落戶，港口與重化工業(yè)的發(fā)展形成了良性的互動，實現(xiàn)了雙贏，也為地方政府帶來大量的稅收。目前，這種發(fā)展模式已經(jīng)被沿海、沿江的許多地方政府所仿效。例如唐山港、日照港、營口港、湛江港等都吸引了大型鋼鐵企業(yè)的落戶，同時也促進了港口城市自身的更大發(fā)展。此外，一些外貿(mào)港口還兼具保稅港區(qū)功能，對于一些大的外資跨國企業(yè)也有較大的吸引力，因此，港口成為地方政府發(fā)展外向型經(jīng)濟的一大優(yōu)勢資源。
另外，一些原本并不知名的中小城市，通過港口的建設(shè)和發(fā)展，聲名鵲起，有效地提升了整個城市的無形資產(chǎn)。例如寧波、日照和營口。原本城市的經(jīng)濟總量不大，知名度也不高，但在短短十幾年的時間里，迅速發(fā)展成為國內(nèi)外知名的億噸大港。不僅帶動了城市經(jīng)濟的發(fā)展，也壯大了地方政府的財政實力，提高了港口城市在本省內(nèi)的政治經(jīng)濟地位。
可見，港口的建設(shè)和發(fā)展對于地方政府來說，意義重大，“以港興市”已成為各沿海、沿江地方政府和省、市領(lǐng)導(dǎo)的共識。可以說。有地方政府的大力支持與推動，當(dāng)前全國港口行業(yè)發(fā)展的地方政策環(huán)境是十分優(yōu)越的。
但是，“過猶不及”，同其他行業(yè)一樣，港口的開發(fā)和建設(shè)必須要符合市場經(jīng)濟規(guī)律，港口建設(shè)與開發(fā)的規(guī)模必須與市場的需求相吻合，而不應(yīng)以地方政府的意志為轉(zhuǎn)移。近年來，國內(nèi)鋼鐵、電解鋁、鐵合金、焦炭、水泥、電石等產(chǎn)業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩的問題。造成了資源的極大浪費，這其中也不乏地方政府片面追求GDP因素的影響。這些產(chǎn)業(yè)盲目擴張、產(chǎn)能過剩的教訓(xùn)，港口行業(yè)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)真吸取。另外，作為港口建設(shè)最基本條件的岸線是稀缺的、不可再生的寶貴資源，必須倍加珍惜和合理利用，許多地方政府為擴建港口實施了粗放型的岸線開發(fā)和低效利用，顯然是不可取的，必將造成國家資源的極大浪費。而我們可以看到，在沿海、沿江一些港口城市，地方政府都制定了港口發(fā)展的宏偉目標(biāo)。即使是一些規(guī)模較小、腹地經(jīng)濟欠發(fā)達的城市，雖然目前的港口貨物吞吐量只有一兩千萬噸，但地方政府也都制定了“億噸大港”、“百萬標(biāo)箱”的宏偉目標(biāo)，一味地要求加快港口建設(shè)進度，而不考慮實際的市場需求和港口建成后企業(yè)營運所能產(chǎn)出的實際經(jīng)濟效益。這種在“政績導(dǎo)向”下制定出來的港口規(guī)劃與發(fā)展目標(biāo)，不禁令人引發(fā)對港口產(chǎn)能過剩的擔(dān)憂。
不可回避的是，當(dāng)前國內(nèi)港口碼頭供大于求的狀況已十分突出，港口產(chǎn)能已經(jīng)出現(xiàn)閑置。以集裝箱碼頭為例，2009年上半年，沿海各區(qū)域的港口集裝箱產(chǎn)能均有不同程度的富余，其中環(huán)渤海、長三角、珠三角區(qū)域的集裝箱碼頭利用率僅在70%左右，而東南沿海區(qū)域的形勢更為嚴(yán)峻，利用率僅為40%。但即使在全球金融危機的情況下，一些新興港口城市仍在按原計劃大肆興建碼頭，都希望在港口行業(yè)的大發(fā)展中再分一杯羹。
當(dāng)前，我們既面對著地方政府開發(fā)和建設(shè)港口的巨大熱情，又面對著港口產(chǎn)能過剩的巨大壓力，究竟該如何把握與應(yīng)對？
第一，港口建設(shè)要符合行業(yè)及市場發(fā)展的客觀規(guī)律，不能過于超前而造成資源浪費
港口是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在綜合交通運輸體系中發(fā)揮著重要的樞紐作用，是國民經(jīng)濟發(fā)展和參與全球經(jīng)濟一體化進程的重要戰(zhàn)略資源。為滿足國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，港口建設(shè)應(yīng)當(dāng)以市場為導(dǎo)向，保持適度超前。而不能過度超前。各地的港口建設(shè)應(yīng)當(dāng)在全國港口布局規(guī)劃框架內(nèi)展開，符合國家產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，盲目擴張只會導(dǎo)致資源的浪費和過度的競爭。
另外，港口是投資大、回收期長、投資回報率低的產(chǎn)業(yè)，港口建設(shè)動輒需要數(shù)十億元的投資，作為地方政府投融資平臺的港口投資建設(shè)公司以及各地主要的港口集團企業(yè)，其為新建擴建港口而進行融資的成本壓力著實不小，如果沒有港口建成后較好的企業(yè)營運收益作支撐，就難以實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，這樣，地方政府與銀行都將面臨著企業(yè)貸款難以償還的風(fēng)險。地方政府支持港口集團企業(yè)擴大規(guī)模搞建設(shè)固然是好，但也要考慮到市場的需求以及港口集團企業(yè)的經(jīng)濟效益，長江下游某個大的港口集團企業(yè)在當(dāng)?shù)厥姓�府的鼓動下，超前投資新港區(qū)導(dǎo)致債務(wù)過重而引發(fā)虧損的教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)吸取。
第二，地方政府絕不能把港口建設(shè)視作“土地財政”的搖錢樹
“土地財政”是我國實施中央和地方財政分稅制改革以來所出現(xiàn)的一種特殊情況，即地方政府主要依靠出讓國有土地使用權(quán)的收入來維持地方財政的支出。“土地財政”的形成與我國國有土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓制度有關(guān)。1994年中央與地方財政實施分稅制改革時，明確了國有土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓收入歸屬于地方財政收入，盡管自2007年1月1日起實施的《土地出讓金收支管理辦法》對地方政府土地出讓金的收支進行了約束，但土地出讓金歸屬地方財政的前提沒有改變。“土地財政”由于極易造成地方政府寅吃卯糧、竭澤而漁的現(xiàn)象，一直為外界所詬病。
在一些沿海、沿江城市，我們可以看到，港口尚未建起，臨港產(chǎn)業(yè)還未起步，規(guī)劃中港口周邊的“圈地運動”已經(jīng)大規(guī)模展開。在這種情況下，港口的規(guī)劃與建設(shè)藍圖成了地方政府搞招商引資和掛牌拍賣國有土地使用權(quán)的一個重要砝碼。由于土地或者岸線通過買斷使用權(quán)的方式可供買家使用50年，就使地方政府一次性獲得了高額的“土地出讓金”。但是，也使其失去了對這些已售出土地和岸線的調(diào)控權(quán)。從長期來看，將使得地方政府難以控制港口和后方陸域開發(fā)的進度和節(jié)奏。大量岸線和土地“囤積”在個別投資客那里，隨時準(zhǔn)備高價轉(zhuǎn)手他人以謀利，而真正需要岸線和土地的港口經(jīng)營人卻得不到應(yīng)有的資源，影響了港口乃至整個城市經(jīng)濟的開發(fā)進度，這種現(xiàn)象在許多港口都出現(xiàn)過，我們應(yīng)引以為戒。
此外，還有一種現(xiàn)象，即港口和臨港產(chǎn)業(yè)開發(fā)之初，一些地方政府為了“土地財政”的短期收益，將大量本該用于公共碼頭建設(shè)的優(yōu)質(zhì)岸線和土地，出讓給一些大型重化工企業(yè)建設(shè)貨主碼頭。但隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展，這種做法的弊端逐步顯現(xiàn)。由于剩余的優(yōu)質(zhì)岸線資源有限，造成可用于公共碼頭建設(shè)的岸線不足，導(dǎo)致整個港口的公共服務(wù)能力低下，削弱了其對整個城市經(jīng)濟的服務(wù)能力，也使優(yōu)質(zhì)岸線未能得到最有效的利用，這也是許多港口的教訓(xùn)。因此，如果地方政府以擴大“土地財政”收益的指導(dǎo)思想來搞港口建設(shè)，實不可取，還是要用科學(xué)發(fā)展觀來指導(dǎo)本地區(qū)的港口建設(shè)和臨港經(jīng)濟的發(fā)展，
第三，地主港模式正成為地方政府建設(shè)與管理港口的新途徑
地主港模式就是地方政府依據(jù)上級政府部門批準(zhǔn)的港口規(guī)劃，將港口規(guī)劃范圍內(nèi)的區(qū)域(包括土地、岸線、航道、錨地等基礎(chǔ)設(shè)施)。委托給作為地方政府投融資平臺的某個港口投資建設(shè)公司(如上海市政府委托給同盛公司)進行統(tǒng)一開發(fā)，在港口建成后再通過招標(biāo)形式把碼頭租賃給有資質(zhì)的港口集團企業(yè)經(jīng)營，實行產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。港口投資建設(shè)公司代表地方政府承擔(dān)公益性的港口基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和維護，并通過出租碼頭給港口經(jīng)營人的方式實現(xiàn)自身的滾動發(fā)展。碼頭的上部設(shè)備及運轉(zhuǎn)設(shè)施，如庫場、機械、設(shè)備等。則可由港口經(jīng)營人自己投資、配備、維護、管理和使用。該模式作為一種新型的港口管理模式，目前已在國內(nèi)的一些港口開始嘗試，類似于日本與歐美國家實行的地主港管理模式。
實行這種地主港模式具有4個好處：一是，可以避免港口經(jīng)營企業(yè)對稀缺的岸線、土地資源擁有事實上的永久所有權(quán)，有利于地方政府始終掌握岸線、土地的所有權(quán)，使港口岸線的合理化利用在源頭上得到保證：二是，有利于地方政府把握港口開發(fā)建設(shè)的節(jié)奏，實施對港口的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)，防止港口布局建設(shè)紊亂：三是，將出租碼頭的所得租金仍用于土地、岸線、航道、錨地等港口基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護，保證了港口建設(shè)與發(fā)展的滾動資金來源，同時也保證了地方政府合理的土地、岸線資源使用的長期收益；四是，有利于督促地方政府重視加強對港口投資與建設(shè)項目的前期市場調(diào)查研究，防止發(fā)生港口建成后因產(chǎn)能過剩導(dǎo)致碼頭無人愿意承租經(jīng)營的資源浪費現(xiàn)象發(fā)生。