中國農工民主黨中央委員會
“海關特殊監(jiān)管區(qū)域”是一些國家劃定有別于本國關境內一般地區(qū)并實行特殊政策，由海關采取特別監(jiān)管措施的區(qū)域。改革開放以來，我國積極借鑒國際上成功經驗，按照世界自由貿易區(qū)的模式，設立了保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)、跨境工業(yè)園和綜合保稅區(qū)一系列海關特殊監(jiān)管區(qū)域。海關特殊監(jiān)管區(qū)域，在我國經濟發(fā)展中發(fā)揮了利用外資、推動經濟發(fā)展的開放型增長、創(chuàng)造就業(yè)崗位等不可替代的重要作用。
我國海關特殊監(jiān)管區(qū)域在發(fā)展過程中也存在各自的問題。如，保稅區(qū)面臨附加條件的優(yōu)惠政策制約了業(yè)務發(fā)展和監(jiān)管模式不明確使貿易無法真正自由和便利的問題；保稅物流園區(qū)存在發(fā)揮功能不全面，港、區(qū)之間“聯而不動，動而不聯”等問題；出口加工區(qū)功能單一，產業(yè)仍以傳統(tǒng)加工制造為主，深加工結轉政策有待完善。總的來說，我國海關特殊監(jiān)管區(qū)域，還存在國家統(tǒng)一立法缺位，體制不順，特殊監(jiān)管區(qū)域類型過多、密度過大、內耗過多等普遍性的問題。
特殊監(jiān)管區(qū)域整合，是國務院領導2005年為特殊監(jiān)管區(qū)域和諧建設、科學發(fā)展提出的歷史命題：“要繼續(xù)深化保稅加工和保稅物流監(jiān)管制度改革，對各類特殊監(jiān)管區(qū)域和場所進行功能整合”，“配合特殊監(jiān)管區(qū)域功能整合實現各類特殊監(jiān)管區(qū)域優(yōu)惠政策疊加和整合”。2006年，溫家寶總理視察海關總署時，把區(qū)域整合工作提高到轉變外貿增長方式的高度，強調要“推進海關特殊監(jiān)管區(qū)域整合，充分發(fā)揮特殊監(jiān)管區(qū)域的示范、導向和輻射作用，增強國內配套能力，延長加工貿易價值鏈。加快建立新型保稅監(jiān)管體系，積極支持大型物流樞紐、區(qū)域性物流中心建設，更好地承接國際現代服務業(yè)轉移”。因此，區(qū)域整合，是特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展到一定歷史階段的必然要求，揭示特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展的內在規(guī)律，代表著區(qū)域發(fā)展的趨勢；區(qū)域整合，是我國與國際接軌和提升國家競爭力的必然要求，是將我國特殊監(jiān)管區(qū)域轉型為自由貿易區(qū)的外貿戰(zhàn)略調整的關鍵；區(qū)域整合，反映了我國改革開放理念和發(fā)展模式的轉變，是落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會的重要體現。為此，我們建議：
一、貫徹“區(qū)域整合、政策疊加”整合思路，整合確定基本功能
根據溫家寶總理指示，按照“區(qū)域整合、政策疊加”的思路，整合轉型的功能定位為：以“保稅加工、保稅物流(國際貿易、國際中轉、國際采購、保稅倉儲)、服務貿易和口岸通關作業(yè)”四大功能作為“中國自由貿易區(qū)”的基本功能。
整合轉型，近期目標是實現特殊監(jiān)管區(qū)的“局部整合”。具體工作步驟是在“區(qū)港聯動”、“保稅港區(qū)試點” 的基礎上，將特殊監(jiān)管區(qū)域根據不同情況進行歸類整合；遠期目標是“全面功能整合、政策完整疊加”。具體工作步驟是在“局部整合”的基礎上，對特殊監(jiān)管區(qū)域的定性、功能、政策、監(jiān)管模式和管理模式等進行全面整合與完善，形成與國際慣例接軌、具有全面保稅功能的“中國自由貿易區(qū)”。
二、整合轉型的關鍵是盡快完善相關政策和法規(guī)
1.盡快制訂《中國自由貿易區(qū)條例》。我國經過18年摸索，全國上下對國際通行的自由港、自由貿易區(qū)、出口加工區(qū)等類型的自由經濟區(qū)域已經有了充分了解和認識，對按國際慣例興辦中國式的自由貿易區(qū)已基本形成共識。建議以現行的《中華人民共和國海關保稅港區(qū)管理暫行辦法》為基礎，吸收合并現行各種特殊監(jiān)管區(qū)域的監(jiān)管辦法、法規(guī)，由國務院著手制定《中華人民共和國自由貿易區(qū)條例》。以《條例》形式明確中國自由貿易區(qū)的性質、地位、功能、管理體制及中央和地方政府的權責關系，并以此協調有關部、委、辦、局對中國自由貿易區(qū)的管理辦法。
2.統(tǒng)一特殊監(jiān)管區(qū)域的管理辦法。由于海關特殊監(jiān)管區(qū)域整合轉型至自由貿易區(qū)最快需要3—5年的過渡期，為確保整合能最終實現，過渡時期海關對特殊監(jiān)管區(qū)域要有統(tǒng)一的管理辦法。因此建議合并《中華人民共和國保稅港區(qū)管理暫行辦法》、《中華人民共和國海關對保稅物流園區(qū)的管理辦法》、《中華人民共和國海關對出口加工區(qū)監(jiān)管的暫行辦法》和《保稅區(qū)海關監(jiān)管辦法》等法規(guī)，整合成為一個統(tǒng)一的法規(guī)，制訂《中華人民共和國海關對特殊監(jiān)管區(qū)域的管理辦法》，作為過渡時期海關對特殊監(jiān)管區(qū)域的統(tǒng)一管理辦法，而且新《辦法》必須要具有前瞻性和可操作性。
建立規(guī)范統(tǒng)一的中國自由貿易區(qū)海關監(jiān)管體系。海關總署應在過渡期特殊監(jiān)管區(qū)域監(jiān)管模式基礎上，借鑒國際上的成功經驗，制訂的《中華人民共和國海關對自由貿易區(qū)的管理辦法》，并按照整合后的《中華人民共和國海關對自由貿易區(qū)的管理辦法》規(guī)定，盡快調整統(tǒng)一現有各類特殊監(jiān)管區(qū)域的監(jiān)管模式，建立具有中國特色的新型海關監(jiān)管體系，形成規(guī)范統(tǒng)一的中國自由貿易區(qū)海關監(jiān)管模式、作業(yè)流程和操作規(guī)范。
3.修改完善相關稅收法規(guī)。當前國稅部門對保稅區(qū)、出口加工、保稅物流園區(qū)和保稅港，實行的稅收政策各不相同。差異最明顯的主要在兩個方面：國內貨物入區(qū)退稅和區(qū)內貿易不征增值稅、消費稅。其中，受影響最大的是保稅區(qū)。建議在擬定的《中華人民共和國自由貿易區(qū)條例》中，對自由貿易給予定性和定位，以《出口加工區(qū)稅收管理暫行辦法》、《國家稅務總局關于保稅區(qū)與港區(qū)聯動發(fā)展有關稅收問題的通知(國稅發(fā) ［2004］117號)》、《關于洋山保稅港等海關特殊監(jiān)管區(qū)域有關稅收問題的通知(國稅函［2006］1226號)》為基礎，整合后制訂《中華人民共和國自由貿易區(qū)稅收管理暫行辦法》。整合后的各類特殊監(jiān)管區(qū)域執(zhí)行統(tǒng)一的稅收政策。
4.修改外匯等相關法規(guī)，加速金融創(chuàng)新。目前，出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)與保稅區(qū)雖然實行同一個政策——《保稅區(qū)外匯管理辦法》，但在執(zhí)行中前三類區(qū)域具有比保稅區(qū)更多外匯政策優(yōu)惠。建議在現行《保稅區(qū)外匯管理辦法》的基礎上，結合在上海外高橋[11.44 2.42%]保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)外匯政策試點的成功經驗，調整完善相關外匯政策，制定《中華人民共和國自由貿易區(qū)外匯管理辦法》，整合后的各類特殊監(jiān)管區(qū)域實行統(tǒng)一的外匯政策。要根據特殊監(jiān)管區(qū)域轉型為自由貿易區(qū)的新形勢，積極改善和提高區(qū)內企業(yè)的金融自由度，建立適應特殊區(qū)域轉口貿易、全球性采購或區(qū)域性利潤中心運作需要的外匯管理機制，逐步放開區(qū)內貿易企業(yè)經常項目下的人民幣自由兌換；在中國人民銀行指導下在特殊監(jiān)管區(qū)域內創(chuàng)辦部分離岸金融業(yè)務。此外，駐區(qū)的相關口岸單位(如檢驗檢疫)和區(qū)內登記管理機構(如工商局)能夠從大局出發(fā)，調整執(zhí)行統(tǒng)一政策，切實精簡機構、完善職能、簡化手續(xù)、高效管理。
5.重視人才的培養(yǎng)，強化功能政策研究。我國特殊監(jiān)管區(qū)域的從業(yè)人員整體素質不高，高端人才特別是具有戰(zhàn)略規(guī)劃、營銷策劃能力的人才稀缺。因此，為推動我國特殊監(jiān)管區(qū)域功能整合及轉型，政府要加大投入，盡快制訂實施自由貿易區(qū)人才培訓、儲備計劃，整體提高從業(yè)人員的專業(yè)水平、管理水平、服務水平和綜合能力。另外，為適應管理手段、管理方式、功能政策的變化，規(guī)范管理、強化服務，我國特殊監(jiān)管區(qū)域的中央和地方主管部門應組建專業(yè)政策研究機構，對世界自由貿易區(qū)發(fā)展變化趨勢、我國特殊監(jiān)管區(qū)域的功能政策、主管部門間的政策配套和銜接等方面，進行全面、系統(tǒng)、長期的調查研究，為決策部門就我國特殊監(jiān)管區(qū)域整合轉型及今后我國自由貿易區(qū)又好又快發(fā)展出謀獻策，以利決策部門適時補充修改相關法規(guī)、調整監(jiān)管模式、完善管理體制。
6.完善管理體制。我國特殊監(jiān)管區(qū)域整合轉型，必須借鑒阿聯酋等國的先進經驗，建立統(tǒng)一管理體制。管理體制關鍵在于，中央必須要有一個權威的宏觀管理協調機構，對全國自由貿易區(qū)的發(fā)展進行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，制定統(tǒng)一管理體制，實行統(tǒng)一管理，并由中央政府授權行使宏觀決策和協調工作。
第一，成立“中國自由貿易區(qū)管理協調委員會”(以下簡稱“委員會”)。主任由國務院分管外經貿工作的副總理兼任，“八部委”作為委員會的成員單位，海關總署為牽頭單位，委員會日常事務由海關總署負責。委員會職責包括：①組織研究自由貿易區(qū)的總體發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃。②根據《中華人民共和國自由貿易區(qū)條例》以及委員會的會議決議，制定自由貿易區(qū)的有關管理辦法、實施細則等全國性的政策法規(guī)。③受理自由貿易區(qū)設立申請和預審。④對自由貿易區(qū)的建設和發(fā)展，進行宏觀指導、監(jiān)督、管理。⑤負責召集召開全國自由貿易區(qū)各種類型的會議。⑥負責組織對自由貿易區(qū)發(fā)展的調研、評估。⑦負責全國自由貿易區(qū)相關資料數據的統(tǒng)計、信息工作。
第二、地方管理機構。設區(qū)的地方政府，應根據海關特殊監(jiān)管區(qū)域整合轉型的進程，逐步調整合并轄區(qū)內的特殊監(jiān)管區(qū)域的地方管理機構，最終實現轄區(qū)內特殊監(jiān)管區(qū)域管理機構統(tǒng)一。為更好理順“管委會”與有關部門的關系。地方政府應加大對“管委會”必要的授權力度。授權包括代表地方政府履行以下職責：①負責自由貿易區(qū)條例及相關法規(guī)在自由貿易區(qū)的實施。②制定自由貿易區(qū)的發(fā)展規(guī)劃和產業(yè)政策，經當地政府批準后組織實施。③負責自由貿易區(qū)內的土地、規(guī)劃、計劃、建設、財政、國資、地方稅務、工商行政、組織人事、環(huán)境保護、經濟發(fā)展、城市管理、安全生產等方面工作。④協調區(qū)內海關、國稅、檢驗檢疫、公安、消防及相關口岸單位。⑤設區(qū)人民政府授予的其他職權。