2009年2月17日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次委員長(zhǎng)會(huì)議聽取了《國(guó)務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報(bào)告》。同時(shí)，財(cái)政部有關(guān)專家透露，有關(guān)地方政府債券發(fā)行的操作性文件已發(fā)給地方討論，發(fā)債方式為“中央政府代地方政府發(fā)行”。 
　　為抵御全球金融危機(jī)的沖擊，我國(guó)出臺(tái)了擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的十項(xiàng)措施。在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，在拉動(dòng)內(nèi)需措施的推動(dòng)下，力爭(zhēng)2009年和2010年交通固定資產(chǎn)投資規(guī)模年均達(dá)到1萬(wàn)億元水平。 
　　就公路建設(shè)而言，我國(guó)長(zhǎng)期以來就存在資金緊張、投融資渠道單一等問題。應(yīng)以地方政府債券再度放行為契機(jī)，在當(dāng)前拉動(dòng)內(nèi)需經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的背景下，通過發(fā)行地方政府債券來增強(qiáng)地方投資能力，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政與中央投資項(xiàng)目的同步配套，拓寬公路建設(shè)投融資渠道，解決公路建設(shè)籌集資金問題。 
　　交通運(yùn)輸部在20 05年發(fā)布的國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃中指出，按靜態(tài)投資匡算，國(guó)家高速公路網(wǎng)未來建設(shè)所需資金約2萬(wàn)億元，其中東部地區(qū)3 9 0 0億元、中部地區(qū)520 0億元、西部地區(qū)1090 0億元。在2020年前國(guó)家高速公路網(wǎng)將處于較快的建設(shè)階段，預(yù)計(jì)2010年前，年均投資規(guī)模約140 0億元，2010至2020年年均投資約1000億元。 
　　目前我國(guó)公路建設(shè)基本形成了“國(guó)家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”和“貸款修路、收費(fèi)還貸、滾動(dòng)發(fā)展”兩種主要的投融資體制。公路建設(shè)資金的主要來源有四種：政府預(yù)算資金、自籌資金、銀行信貸資金和國(guó)外資金。其中，政府預(yù)算資金包括非經(jīng)營(yíng)性基金、汽車購(gòu)置稅費(fèi)、中央和地方財(cái)政專項(xiàng)資金等；自籌資金包括地方投資主體的自籌資金、公路企業(yè)債券、國(guó)內(nèi)股票融資等；利用外資的方式主要有國(guó)際金融組織及國(guó)外政策貸款、合資、項(xiàng)目融資、境外發(fā)行股票、合作和轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)等。 
　　公路屬公益性基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)資金本應(yīng)主要來自國(guó)家財(cái)政投入。受投融資體制的制約和各級(jí)財(cái)政收入的限制, 除國(guó)防公路、邊遠(yuǎn)地區(qū)公路和極少數(shù)貧窮地區(qū)的公路之外, 各級(jí)財(cái)政對(duì)公路尤其是高等級(jí)公路的投入比較有限, 近年來以增發(fā)國(guó)債為主的積極財(cái)政政策的實(shí)施, 使這種狀況初步得到改變, 但總體來看, 仍然存在比較突出的問題。 
　　上世紀(jì)90年代以來, 隨著基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域單一國(guó)家投資體制的逐步改變, 公路建設(shè)雖然逐步形成了以地方集資、貸款、發(fā)行債券、利用外資、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)等多種形式籌集建設(shè)資金的市場(chǎng)化投資和建設(shè)機(jī)制, 但民間資金參與高等級(jí)公路建設(shè)受到諸多限制, 投資渠道不暢,債券市場(chǎng)發(fā)展速度較慢。因此，銀行貸款實(shí)際上成為公路建設(shè)的主要資金來源, 依靠包括國(guó)債資金、軟貸款、企業(yè)債券和商業(yè)貸款等在內(nèi)的各類債務(wù)性融資大體要占到公路建設(shè)資金總額的60％以上。隨之而來的問題就是，融資渠道單一、過度依賴銀行貸款、融資結(jié)構(gòu)不盡合理, 投資主體債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，銀行潛在金融風(fēng)險(xiǎn)較大。因此，發(fā)展地方政府債券就成為公路建設(shè)融資的一個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇。 
　　現(xiàn)狀 
　　由于市場(chǎng)和資源有限，各地方為了推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，具有爭(zhēng)取更大公共項(xiàng)目投資、獲得更多資源的沖動(dòng)。 
　　地方債券的發(fā)行在國(guó)外具有普遍性，無論是財(cái)政集權(quán)程度較高的單一制國(guó)家，如日本、法國(guó)，還是實(shí)行財(cái)政分權(quán)的聯(lián)邦制國(guó)家，如美國(guó)、加拿大，或是一些發(fā)展中國(guó)家，如拉丁美洲國(guó)家等，地方公債均在其財(cái)政收入和公債體系中占據(jù)重要地位。我國(guó)在上世紀(jì)80年代末至90年代初，許多地方政府為了籌集資金修路建橋，都曾經(jīng)發(fā)行過地方債券，有的甚至是無息的，以支援國(guó)家建設(shè)的名義攤派給各單位。到了1993年，這一不科學(xué)行為被國(guó)務(wù)院制止。此后頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第28條，明確規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。 
　　但是地方債券并沒有因叫停而銷聲匿跡, 不過是變身成企業(yè)債等一些其他形式的債券。早在1998年，國(guó)家為保證建設(shè)資金及時(shí)到位，允許一些地方交通部門、高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)發(fā)行公路建設(shè)債券。但是，由于各省交通主管部門對(duì)公路債券市場(chǎng)的重要性認(rèn)識(shí)不夠，沒有把債券市場(chǎng)作為資本市場(chǎng)融資的一個(gè)重要渠道。當(dāng)年全國(guó)發(fā)行債券額度為350億元，國(guó)家計(jì)委公布的第一批發(fā)債項(xiàng)目中，公路項(xiàng)目計(jì)有28個(gè)，發(fā)債額度為44.2億元，但實(shí)際只發(fā)行不超過10億元。 
　　在當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府已成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的主體。由于市場(chǎng)和資源有限，各地方為了推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，具有爭(zhēng)取更大公共項(xiàng)目投資、獲得更多資源的沖動(dòng)。而現(xiàn)實(shí)就存在長(zhǎng)期以來各級(jí)政府部門多頭舉債，以地方政府“多元化融資”等名義舉借了大量債務(wù)。 
　　中央政府出臺(tái)4萬(wàn)億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃后，需要地方政府的資金配套任務(wù)將達(dá)6000億元，而其配套能力只有3000億元，缺口達(dá)3000億元。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康明確表示，此次中央政府代發(fā)的2000億地方債，都要用于4萬(wàn)億投資拉動(dòng)計(jì)劃的配套中。 
　　因此，在當(dāng)前金融危機(jī)的背景下，通過發(fā)行地方政府債券，一方面來增強(qiáng)地方投資能力，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政與中央投資項(xiàng)目的同步配套，以擴(kuò)大內(nèi)需、刺激消費(fèi)；另一方面可以解決地方隱性債務(wù)危機(jī)。而在現(xiàn)階段，地方政府發(fā)行債券募集資金應(yīng)優(yōu)先投放于公路建設(shè)。 
　　從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃來看，交通運(yùn)輸是當(dāng)前和未來發(fā)展的重點(diǎn)，前期規(guī)劃和建設(shè)準(zhǔn)備也相對(duì)充分。從拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)角度看，據(jù)測(cè)算高速公路每?jī)|元投入，可創(chuàng)造直接就業(yè)崗位1800個(gè)、間接就業(yè)崗位2100個(gè)。可見，“鋪路修橋”的投資建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)效應(yīng)，確實(shí)非常明顯。 
　　改革開放30年來，我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但總體上，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后仍在制約我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2008年年初的雨雪冰凍災(zāi)害以及汶川特大地震，更暴露出我國(guó)公路存在迂回能力差、保障能力不強(qiáng)等問題。因此，增加公路等基礎(chǔ)設(shè)施投資，不是為了投資而投資，而是為了緩解和消除發(fā)展的瓶頸制約。 
　　建議 
　　地方債發(fā)放方式采取中央代發(fā)不代還的方式發(fā)行，且發(fā)債僅限于省級(jí)政府和計(jì)劃單列市。 
　　發(fā)債主體的確定。美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，其州政府、郡政府（日本為都道府、縣政府和市盯村政府）都可以發(fā)行債券。我國(guó)目前地方政府融資不暢，由其直接定向發(fā)債弊病較多，債券信用會(huì)受到影響。一旦賦予地方政府發(fā)債權(quán)，不排除各地在地方利益驅(qū)動(dòng)下，一哄而上、競(jìng)相舉債，最終導(dǎo)致地方債務(wù)危機(jī)。采取中央政府代地方政府發(fā)債，不僅提高了透明度，而且會(huì)盡可能地規(guī)避信用評(píng)估等問題，更便于現(xiàn)實(shí)操作。因此建議地方債發(fā)放方式采取中央代發(fā)不代還的方式發(fā)行，發(fā)債僅限于省級(jí)政府和計(jì)劃單列市。 
　　發(fā)債用途定位。現(xiàn)階段首先應(yīng)把發(fā)債用途定位在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目范圍內(nèi)，待時(shí)機(jī)成熟后可考慮用于轉(zhuǎn)移支付方面。因此，在為債券分類時(shí)，應(yīng)考慮兩種分類：一是收益?zhèn)�券或基礎(chǔ)設(shè)施債券（積極的，可以創(chuàng)造即期效益的），主要針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)行，還債的資金來源為項(xiàng)目回收資金和政府部分稅收；二是特種債券（轉(zhuǎn)移支付債券或穩(wěn)定債券，沒有即期效益，但可為社會(huì)穩(wěn)定創(chuàng)造有利條件），主要用途為保持社會(huì)穩(wěn)定（包括社保金缺口的彌補(bǔ)、突發(fā)性事件所需資金、政府長(zhǎng)期拖欠或負(fù)債等），還債資金來源為發(fā)債政府財(cái)政收支盈余。 
　　發(fā)債行為的監(jiān)管。通過對(duì)美日地方政府發(fā)行債券的分析可看出，兩國(guó)都通過立法來約束地方政府，監(jiān)管地方政府的發(fā)債行為。美國(guó)更加強(qiáng)調(diào)地方議會(huì)與選民的監(jiān)督作用，日本更側(cè)重于中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)管與約束。考慮到我國(guó)現(xiàn)行政治體制和經(jīng)濟(jì)體制，應(yīng)以日本經(jīng)驗(yàn)作為借鑒，在建立法律約束的基礎(chǔ)上由中央政府監(jiān)督、管理地方政府的發(fā)債行為，即地方政府發(fā)債權(quán)的批準(zhǔn)和發(fā)債規(guī)模由中央政府審批，地方政府負(fù)責(zé)發(fā)債過程中的具體管理事項(xiàng)。同時(shí)應(yīng)對(duì)現(xiàn)行《預(yù)算法》有關(guān)債券發(fā)行的條款加以修訂，適時(shí)出臺(tái)《財(cái)政法》和《地方財(cái)政法》，建立和完善針對(duì)地方政府債券的法律和金融監(jiān)管體系。