一年經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃之后，地方融資平臺(tái)在全國(guó)已成燎原之勢(shì)，“造殼”舉債，規(guī)模空前。繁榮之下，風(fēng)險(xiǎn)暗涌的現(xiàn)實(shí)，已令決策層不安。 
“最大的問題是不知道地方債務(wù)規(guī)模究竟有多大，缺乏渠道提供實(shí)時(shí)的統(tǒng)計(jì)，恐怕規(guī)模還在不斷膨脹中。”一位金融界高層人士表示。
2010年伊始，決策層已將清理、整頓、規(guī)范地方融資平臺(tái)納入議事議程。正征求各界意見的國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》稱，將“更好地發(fā)揮財(cái)政政策在擴(kuò)大內(nèi)需中的作用，盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”。
從2009年下半年開始，央行、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等部委多線深入，摸底地方政府“造殼”借貸和發(fā)債的風(fēng)險(xiǎn)，促使各省著手調(diào)查各級(jí)融資平臺(tái)的規(guī)模、來源和用途。
接近決策層的多位人士透露，一份由財(cái)政部牽頭擬定的地方融資平臺(tái)規(guī)范，正交由相關(guān)部委征求意見。該規(guī)范立足承認(rèn)現(xiàn)實(shí)、平穩(wěn)過渡，對(duì)當(dāng)期項(xiàng)目分類為公益類項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，公益性項(xiàng)目資金來源由財(cái)政資金置換。
“關(guān)鍵是怎么認(rèn)定公益性項(xiàng)目。”上述接近決策層的人士認(rèn)為。
盡管融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)偏高已成共識(shí)，但如何調(diào)整應(yīng)對(duì)，各界卻有不同看法。“如果不允許城投為公益性項(xiàng)目融資，是一種體制倒退。”一位相關(guān)部委官員即直言，中國(guó)處于城市化高速成長(zhǎng)期，許多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目將依賴地方投資，采取由城投公司融資建設(shè)運(yùn)營(yíng)的模式，比政府投資、政府建、政府管，更有效率。
在上述官員看來，僅僅限制城投企業(yè)融資僅是治標(biāo)之策，關(guān)鍵是要將相應(yīng)的債務(wù)規(guī)模納入政府債務(wù)管理范疇，彌補(bǔ)過去的監(jiān)管空缺。
盡管決策當(dāng)局就如何規(guī)范地方融資平臺(tái)尚未形成最后的共識(shí)，2009年地方政府的融資狂歡在2010年將很難持續(xù)。
種種跡象顯示，2009年地方融資平臺(tái)的最終風(fēng)險(xiǎn)集中于銀行系統(tǒng)。來自央行和銀監(jiān)會(huì)的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，截至2009年9月底，地方融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模5萬多億元，90%的項(xiàng)目融資依賴銀行貸款。地方融資平臺(tái)的貸款已占政府收入的240%。
“一旦多個(gè)項(xiàng)目出現(xiàn)資金困難，輕則項(xiàng)目爛尾，重則容易引發(fā)信貸風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的傳染擴(kuò)散。”一位監(jiān)管當(dāng)局人士直言。對(duì)此，財(cái)政部辦法稱“在建項(xiàng)目資金來源維持現(xiàn)狀，新開工項(xiàng)目一律按照此新規(guī)執(zhí)行”。
目前，中央財(cái)經(jīng)部委已嚴(yán)控新建項(xiàng)目的審批。銀行信貸方面，在1月前兩周信貸創(chuàng)下1.1萬億元天量后，央行1月18日開會(huì)劃定硬線，新老項(xiàng)目占比國(guó)有商業(yè)銀行為二八開，股份制銀行三七開。
1月26日，銀監(jiān)會(huì)通知各大銀行，除重點(diǎn)項(xiàng)目的續(xù)建工程、“三農(nóng)”、中小企業(yè)貸款，新開工項(xiàng)目的信貸暫停。
瞬間的膨脹
地方融資平臺(tái)有多少家，負(fù)債規(guī)模有多大，中央各財(cái)經(jīng)部委殷殷關(guān)切卻心中沒底
“2009年一季度，銀監(jiān)會(huì)就著手要求對(duì)地方融資平臺(tái)進(jìn)行摸底調(diào)研。”一位監(jiān)管當(dāng)局人士如是說。此后，央行、發(fā)改委、財(cái)政部等多部委陸續(xù)通過各自垂直管理?xiàng)l線，調(diào)研地方融資平臺(tái)，希望勾勒清晰圖景。
2009年7月，相關(guān)匯總數(shù)據(jù)和調(diào)研報(bào)告擺到了各家財(cái)經(jīng)部委負(fù)責(zé)人的辦公桌上。初步統(tǒng)計(jì)顯示，截至當(dāng)年5月末，當(dāng)時(shí)全國(guó)有3800多家政府融資平臺(tái)，其中70%以上為縣區(qū)級(jí)平臺(tái)公司。這些政府融資平臺(tái)負(fù)債總額，由2008年初的1.7萬億元，不到一年半的時(shí)間，上漲到5.26萬億元。而其中85%來源于銀行貸款。
這還不是事實(shí)的全貌。由于數(shù)據(jù)采納和整理存在滯后性，截至2009年6月末的統(tǒng)計(jì)結(jié)果呈現(xiàn)之時(shí)，更令人大吃一驚。
來自銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到這年的6月末，全國(guó)各省、區(qū)、直轄市合計(jì)設(shè)立8221家平臺(tái)公司，其中縣級(jí)平臺(tái)高達(dá)4907家。
此時(shí)，銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)授信總額已經(jīng)高達(dá)8.8萬億元，貸款余額已超過5.56萬億元，與中央政府國(guó)債余額相當(dāng)。全國(guó)有13個(gè)省的融資平臺(tái)貸款余額超過該省財(cái)政總收入，更有甚者高出2倍以上。
“誰能說清楚呢？”一位央行系統(tǒng)的調(diào)研人士有些無奈，“都是我們下去調(diào)研，各地才開始統(tǒng)計(jì)數(shù)字。”
一位地方政府人士表示，目前對(duì)融資平臺(tái)尚無明晰的界定，有的特指各級(jí)國(guó)資委下屬的平臺(tái)，有的統(tǒng)計(jì)包括主做政府項(xiàng)目的公司，此外各地尤其是縣區(qū)級(jí)還在不斷籌建融資平臺(tái)，所以統(tǒng)計(jì)出來的數(shù)量相差很大。譬如北京市，小口徑融資平臺(tái)數(shù)目約為三四十家，而大口徑統(tǒng)計(jì)的數(shù)目有一百多家。
地方政府肩負(fù)保增長(zhǎng)重任，但巧婦亦難為無米之炊。當(dāng)前分稅制下，地方財(cái)政資金不足，支出和收入嚴(yán)重不匹配，財(cái)政收入尚且大量依賴中央轉(zhuǎn)移支付，地方政府發(fā)債又此路不通，形格勢(shì)禁之下，通過地方融資平臺(tái)向銀行借貸進(jìn)而投向各種名目建設(shè)，漸成終南捷徑。
所謂融資平臺(tái)，是指地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國(guó)債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾，以實(shí)現(xiàn)承接各路資金的目的，進(jìn)而將資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等肥瘠不一的項(xiàng)目。
2008年底，中央政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃后，上項(xiàng)目、批項(xiàng)目、融資，就成了一部快速運(yùn)轉(zhuǎn)的傳送帶。2009年初，央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)的“保增長(zhǎng)”文件中，明確表示銀行可向各類平臺(tái)公司提供信貸，支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
“很多平臺(tái)公司，也就是在半年之前草草建立，有的可能只是走了一個(gè)行政審批手續(xù)。你說能有多少資產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)能力如何呢？”一位地方商業(yè)銀行人士說，關(guān)鍵是政府背景。
融資平臺(tái)雛形始于1998年的財(cái)政刺激計(jì)劃，當(dāng)時(shí)為解決地方政府土地儲(chǔ)備中心的資金問題而設(shè)立，將不能貸款的事業(yè)單位轉(zhuǎn)成了公司制。
此后伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程，國(guó)家開發(fā)銀行開創(chuàng)了以其長(zhǎng)期大額貸款，支持城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資模式，即用土地收益、其他收益及財(cái)政資金作為償貸保證，形成一個(gè)投融資體系。在國(guó)家開發(fā)銀行提供軟貸款充當(dāng)?shù)胤饺谫Y平臺(tái)資本金的推動(dòng)下，重慶仿照上海并更加以發(fā)揮的國(guó)有投資模式最為知名。
從2002年底起，重慶市政府通過國(guó)債、規(guī)費(fèi)、土地、存量資產(chǎn)注入及稅收返還等方式，在短短一年內(nèi)，組建了重慶地產(chǎn)集團(tuán)、水務(wù)集團(tuán)等八大國(guó)有投資公司，在隨后的幾年里，這八大集團(tuán)在重慶經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)袖善舞、迅速改變重慶的城市面貌。2009年重慶成為中國(guó)高負(fù)債保增長(zhǎng)的排頭兵，前十個(gè)月重慶GDP同比增長(zhǎng)13.7%，前九個(gè)月的貸款余額8583億元，同比增長(zhǎng)49.5%，增速連續(xù)九個(gè)月居全國(guó)第一。
再以天津?yàn)槔�，根�?jù)官方的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2009年7月底，共有市區(qū)兩級(jí)各類投融資平臺(tái)141家，銀行貸款余額約3100億元。而天津?yàn)I海新區(qū)當(dāng)年獲得的授信額度高達(dá)1.5萬億元，全年實(shí)際貸款約3500億元，占到天津的六成。
在地方融資平臺(tái)建設(shè)大躍進(jìn)的2009年，各地政府八仙過海。比如河北省政府下發(fā)文件，要求各地迅速建立起各類各級(jí)地方融資平臺(tái)；四川省倡導(dǎo)向東部發(fā)達(dá)省份學(xué)習(xí)，請(qǐng)來券商投行人士，輔導(dǎo)各地市政府如何短期內(nèi)搭建起融資平臺(tái)。
在日常的行政管理中，地方融資平臺(tái)往往歸口不同政府部門。交通投資平臺(tái)隸屬于交通部門；市政基建平臺(tái)歸屬于國(guó)資管理部門；土地儲(chǔ)備類的平臺(tái)公司又可能是國(guó)土部門管理。
“照理應(yīng)是‘誰的孩子誰抱走’，但吃飯時(shí)有人，埋單時(shí)卻個(gè)個(gè)溜之大吉。”一位審計(jì)署地方特派辦人士說。
“可怕的是，中央并不清楚地方融資平臺(tái)到底有多少，風(fēng)險(xiǎn)有多大，是否構(gòu)成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。”一位金融界高層人士表示，目前對(duì)地方融資平臺(tái)的統(tǒng)計(jì)口徑很不一樣，實(shí)際處于失控狀態(tài)。
不過也有聲音認(rèn)為，融資平臺(tái)的出現(xiàn)，有著一定的客觀合理性。在地方財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)等又無從發(fā)債的情勢(shì)下，一些發(fā)達(dá)地區(qū)通過融資平臺(tái)開動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施，大大改善了商業(yè)環(huán)境，帶動(dòng)項(xiàng)目周邊土地增值，給地方經(jīng)濟(jì)和政府收入帶來了增長(zhǎng)空間。
“當(dāng)我們分析地方投融資平臺(tái)所帶來的融資風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，必須動(dòng)態(tài)地看待其投融資行為所產(chǎn)生的各類收益，將收益增長(zhǎng)潛力與政府性負(fù)債綜合加以考慮，避免將地方投融資平臺(tái)的融資風(fēng)險(xiǎn)不合理放大的傾向和做法。”發(fā)改委財(cái)金司司長(zhǎng)徐林就曾撰文強(qiáng)調(diào)，要正視融資平臺(tái)，不宜矯枉過正，“使地方投融資平臺(tái)正常運(yùn)營(yíng)的資金鏈斷裂，導(dǎo)致潛在風(fēng)險(xiǎn)的顯性化。”
城投債之年
2009年，地方融資平臺(tái)大舉涌進(jìn)債市
2009年上半年，各省市發(fā)改委發(fā)現(xiàn)，以往進(jìn)不了市場(chǎng)門的城投債，接連獲批。
一些券商和評(píng)級(jí)公司，迅速看到了城投債的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。他們夾著公文包，帶著合同，從一個(gè)城市飛到另一個(gè)城市。彼時(shí)股市低迷缺乏新股承銷機(jī)會(huì)，新興的城投債市場(chǎng)無疑不能錯(cuò)過。
“地方政府分管副市長(zhǎng)、財(cái)政局長(zhǎng)，如果可以，再加上一個(gè)土地管理局的局長(zhǎng)，就夠了。”一位券商投行部人士說，一桌飯可能就會(huì)敲定一項(xiàng)發(fā)債計(jì)劃，“只要他們提供迅速的行政審批，所有的事情我們都可以做好。”
國(guó)家發(fā)改委財(cái)金司統(tǒng)計(jì)顯示，截至2009年6月1日，企業(yè)債發(fā)行88只，融資1447.25億元；其中典型的城投債有46只（剔除了省投資公司），融資605.1億元，分別占只數(shù)、已發(fā)行總規(guī)模的52.25％、41.81％。而2008年全年，僅發(fā)行了19只城投債，募集資金331億元。
不過，城投債發(fā)行的春天并不長(zhǎng)。2009年的5月6日，第一家城投債丑聞被媒體踢爆。債市一級(jí)托管人中央國(guó)債登記結(jié)算有限公司表示，暫停湖南岳陽市城市建設(shè)投資有限公司（下稱岳成建）發(fā)行的“09岳城建債”（代碼098071）估值。原因是投資者質(zhì)疑岳城建資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的真實(shí)性和穩(wěn)定性，稱其可能并未實(shí)質(zhì)持有或控制發(fā)債文件中公布的兩家重要子公司，由此對(duì)岳城建收入來源等財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)產(chǎn)生質(zhì)疑。
5月7日，岳城建迅速做出反應(yīng)，回應(yīng)投資者，此事最終不了了之。但一石激起千層浪，引發(fā)外界對(duì)城投債的諸多質(zhì)疑。
一位銀行間債市交易員直言，融資平臺(tái)的資產(chǎn)都是國(guó)資，走的是政府內(nèi)部審批程序，“包括岳城建在內(nèi)的很多城投債都經(jīng)不起細(xì)查。”
此后，城投債發(fā)行境況開始轉(zhuǎn)而向下。
2009年下半年開始，市場(chǎng)廣為流傳的消息稱，發(fā)改委將只允許一個(gè)城市只能有一個(gè)平臺(tái)發(fā)債，每次發(fā)行不能超過20億元，大部分都在5億到10多億元之間，每年只能發(fā)行一次；主體信用評(píng)級(jí)不低于AA-等。
“這將大大收緊城投債發(fā)行，而且城投債還本付息都可能要納入政府預(yù)算。”一位負(fù)責(zé)城投債承銷發(fā)行的券商告訴本刊記者。
城投債發(fā)行量隨之應(yīng)聲而降，下半年累計(jì)發(fā)債融資370億元，只是上半年的六成多。不過，2009年下半年城投平臺(tái)發(fā)行了中票600億元，短券約300億元。2009年全年，地方融資平臺(tái)在債市融資規(guī)模還是高于當(dāng)年財(cái)政部代發(fā)的2000億元地方政府債券。
雖然市場(chǎng)預(yù)想中的嚴(yán)厲收緊城投債的靴子始終沒有落下，但城投債市場(chǎng)已趨疲軟，稍有動(dòng)靜便風(fēng)聲鶴唳。
2009年10月，國(guó)家發(fā)改委財(cái)金司司長(zhǎng)徐林在公開場(chǎng)合轉(zhuǎn)述央行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，指出地方政府負(fù)債超５萬億元。這隨即引起市場(chǎng)恐慌，抬高了城投債發(fā)行利率。當(dāng)月發(fā)行的十年期咸陽城投債發(fā)行利率即達(dá)7.56%，遠(yuǎn)高于同期5.7%的貸款利率。而在此前發(fā)行的城投債票面利率普遍較低，最高發(fā)行利率為5%，絕大多數(shù)都在4%至5%之間。
隨后安慶市城市建設(shè)投資發(fā)展（集團(tuán)）有限公司（下稱安慶城投）付息延遲事件，也導(dǎo)致城投債市場(chǎng)虛驚一場(chǎng)。
2009年11月30日是安慶城投8億元公司債“07宜城投債”第二次付息首日。當(dāng)晚，債券托管結(jié)算機(jī)構(gòu)中央國(guó)債登記結(jié)算有限責(zé)任公司公告稱未收到利息款資金。與此同時(shí)，安慶城投剛剛發(fā)行完一筆12億元的7年期“09宜城投債”。付息延遲，使市場(chǎng)擔(dān)憂安慶城投是否出現(xiàn)流動(dòng)性問題，意在借新?lián)Q舊。
據(jù)安慶城投的貸款行人士表示，安慶城投賬戶上資金充裕，近一兩年都沒有資金短缺問題，付息延遲只是意外。
更多的人將安慶城投付息延遲風(fēng)波看成是未來城投債風(fēng)險(xiǎn)到來的預(yù)演。有債市交易人士表示，現(xiàn)在很多機(jī)構(gòu)投資者都意識(shí)到城投債的風(fēng)險(xiǎn)較大，現(xiàn)在買新城投債的多為城商行、農(nóng)信社、基金公司等機(jī)構(gòu)，“要的就是高票息。”
2010年1月27日，安徽巢湖城投公司發(fā)債12億元，此后北京朝陽區(qū)、順義區(qū)等國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中心亦發(fā)行25億元債券。城投債發(fā)行雖未停止，但和2009年比，發(fā)行的速度和數(shù)量都明顯減少。“目前排隊(duì)等待審批的城投債有近200只，已經(jīng)超過了2009年全年的發(fā)行數(shù)。”一位券商投行人士透露。
城投債的起伏，從另一個(gè)側(cè)面也顯示了市場(chǎng)的有效性。畢竟較之銀行信貸，債券發(fā)行要遠(yuǎn)為市場(chǎng)化，信息也相對(duì)透明。事實(shí)上，目前債市融資僅占地方融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模的3%，相形之下，銀行信貸更有理由讓人擔(dān)憂。
信貸輸血
“很多地方政府在還沒有搞清楚地方融資平臺(tái)概念時(shí)，就已經(jīng)想著把手伸進(jìn)銀行的口袋”
一份銀監(jiān)會(huì)的調(diào)查顯示，2009年以來，融資平臺(tái)貸款約占同期各項(xiàng)貸款余額的14%；部分銀行分支機(jī)構(gòu)投向政府融資平臺(tái)的貸款占其各項(xiàng)貸款的比重高達(dá)40%，而審批通過的授信額度更大，有的甚至已超過當(dāng)前各項(xiàng)貸款的總和。
融資平臺(tái)中能有現(xiàn)金流還款來源的，一般少之又少。于是乎，土地注資、股權(quán)劃撥等成為政府“造殼”的慣用手段。但問題是，資本金從何而來？
“最后還是找銀行。”一位監(jiān)管當(dāng)局人士直言，銀行貸款不能直接用作資本金，但是地方政府手中無錢，“等米下鍋”， “很多地方政府在還沒有搞清楚地方融資平臺(tái)概念時(shí)，就已經(jīng)想著把手伸進(jìn)銀行的口袋。”
2008年底，為配合經(jīng)濟(jì)刺激政策，各大部委都競(jìng)相出臺(tái)政策降低項(xiàng)目資本金的要求。銀監(jiān)會(huì)規(guī)定，商業(yè)銀行可向經(jīng)發(fā)改委立項(xiàng)、政府批準(zhǔn)的合規(guī)項(xiàng)目提供資本金搭橋貸款；央行允許少數(shù)省市可以發(fā)行中期票據(jù)來補(bǔ)充項(xiàng)目資本金；發(fā)改委當(dāng)時(shí)也準(zhǔn)備將開展項(xiàng)目收益?zhèn)�券試點(diǎn)，同時(shí)還在修改資本金貸款相關(guān)辦法。這些舉措為銀行全面走向與地方政府合作，打開了最后一道大門。甚至為了發(fā)放貸款，銀行爭(zhēng)相發(fā)放理財(cái)產(chǎn)品給信托貸款，為政府項(xiàng)目填充資本金。
商業(yè)銀行何以如此不“審慎”？理由只有一個(gè)：政府不會(huì)破產(chǎn)。
在經(jīng)濟(jì)下行期，投資充滿風(fēng)險(xiǎn)，政府背書則等于增信。“不能說商業(yè)銀行把貸款給大國(guó)企、地方融資平臺(tái)，不是理性行為。”一位商業(yè)銀行高層人士表示。更有前例可尋的是，2002年時(shí)還是政策性銀行身份的國(guó)家開發(fā)銀行為支持地方建設(shè)，首創(chuàng)“軟貸款”可做資本金的機(jī)制，開創(chuàng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式。隨后而來連續(xù)幾年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，使得開行當(dāng)時(shí)的投資既無風(fēng)險(xiǎn)，還獲得高收益，并憑此獲得了和地方政府交換信息乃至獲得當(dāng)?shù)卮箜?xiàng)目的優(yōu)先權(quán)。
風(fēng)水輪流轉(zhuǎn)。引人關(guān)注的是，此輪地方融資熱，商業(yè)銀行取代國(guó)家開發(fā)銀行，成為主角。
“2009年考慮到融資平臺(tái)的負(fù)債率過高的風(fēng)險(xiǎn)，開行主動(dòng)退出了一些城建類貸款。”開行信貸部有關(guān)人士稱。“開行的市場(chǎng)份額的確在下降。”一位監(jiān)管人士表示。譬如天津城投下屬的天津公路發(fā)展公司的相關(guān)項(xiàng)目，就是工行68億元貸款置換了開行40億元貸款。
來自國(guó)開行2009年中的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，國(guó)開行累計(jì)給1900多家融資平臺(tái)提供了貸款支持，在開行的內(nèi)部評(píng)級(jí)中，省級(jí)和地市級(jí)平臺(tái)貸款最多，五成以上融資平臺(tái)都靠財(cái)政支持還款。
據(jù)銀監(jiān)會(huì)人士介紹，數(shù)量最多、風(fēng)險(xiǎn)最大的應(yīng)屬縣級(jí)融資平臺(tái)，截至2009年6月，縣級(jí)融資平臺(tái)貸款1.44萬億元，占融資平臺(tái)貸款總額的四分之一。據(jù)開行2008年測(cè)算，當(dāng)時(shí)區(qū)縣級(jí)的負(fù)債率已達(dá)200%－250%。
據(jù)開行某直轄市分行人士透露，該行2008年曾對(duì)該市區(qū)縣平臺(tái)逐一做調(diào)研報(bào)告，包括制度建設(shè)、貸款發(fā)放、評(píng)審風(fēng)控各環(huán)節(jié)，一旦超過預(yù)警指標(biāo)就不發(fā)放貸款。但到了2009年，商業(yè)銀行蜂擁而入，沒有嚴(yán)格的評(píng)價(jià)方法，不做盡職調(diào)查，就向其區(qū)縣融資平臺(tái)放貸。
“比如，我們給一個(gè)中等區(qū)縣放貸3億-5億元，其他商業(yè)銀行能授信20億元，貸款上的也很多。而且商業(yè)銀行的資金沒有嚴(yán)格按照資金用途監(jiān)管，倒比開行更有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。”一位開行人士表示。
“開行的資金是借長(zhǎng)貸長(zhǎng)，而商業(yè)銀行是短借長(zhǎng)貸。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)李揚(yáng)認(rèn)為。
一位大型商業(yè)銀行人士表示，為了爭(zhēng)搶客戶擴(kuò)大貸款規(guī)模，銀行一是競(jìng)相降低利率，貸款利率最多可下浮16%、20%，這比城投債的公開發(fā)行利率還要低，甚至還設(shè)置上封頂下浮動(dòng)的貸款利率來鎖定企業(yè)融資成本；二是搶時(shí)間，如中行開辟綠色通道，對(duì)一些政府承諾函沒有到、沒有抵押品、房地產(chǎn)證不全的貸款，跳過風(fēng)險(xiǎn)部門，先放貸再補(bǔ)辦。
不過，與政府打交道，銀行并不占上風(fēng)。
風(fēng)險(xiǎn)之一是地方政府常規(guī)性債務(wù)擠占建設(shè)性資金。據(jù)某省審計(jì)局調(diào)查，當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)90%的負(fù)債來自銀行，其中70%以上是來自抵押土地的貸款，償債資金主要來自土地出讓金、房地產(chǎn)開發(fā)收入和財(cái)政收入。地方融資平臺(tái)所籌集的資金近60%用于基建支出，而20%以上融資資金用于“財(cái)政發(fā)工資”。
“這種地方平臺(tái)金融風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政化，會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致地方政府挪用信貸資金的風(fēng)險(xiǎn)。”當(dāng)?shù)亟鹑诮缳Y深人士稱。再如該市公共交通總公司2009年年初向當(dāng)?shù)爻巧绦蟹中猩暾?qǐng)2000萬元貸款，約定用途為購(gòu)車。貸款資金到賬后，借款人向其母公司某市城建國(guó)有資產(chǎn)控股(集團(tuán))有限責(zé)任公司轉(zhuǎn)賬近千萬元。
一些地方的融資平臺(tái)還利用一個(gè)項(xiàng)目向多家銀行融資，套取信貸資金。如江蘇某市的一個(gè)園林環(huán)境整治建設(shè)項(xiàng)目，計(jì)劃總投資約8億元，其中近3億元應(yīng)自籌。但該公司2009年上半年在向當(dāng)?shù)爻巧绦蟹中猩暾?qǐng)到5億元項(xiàng)目貸款的同時(shí)，又以同一項(xiàng)目向當(dāng)?shù)亓硪还煞葜沏y行分支機(jī)構(gòu)申請(qǐng)到2億元流動(dòng)資金貸款，項(xiàng)目資本金有名無實(shí)。
鑒于此，銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)發(fā)布監(jiān)管要求，強(qiáng)調(diào)銀行不得與地方政府簽署無特定項(xiàng)目的大額授信合作協(xié)議，對(duì)出資不實(shí)、治理架構(gòu)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理、資金管理運(yùn)用制度不健全的融資平臺(tái)，要嚴(yán)格限制貸款，并立即協(xié)商風(fēng)險(xiǎn)防范的措施。
2009年年中，一份由中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)各個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的辦公廳。在這份文件中，央行和銀監(jiān)會(huì)針對(duì)每個(gè)省市給出了各類地方政府融資平臺(tái)貸款的余額和增長(zhǎng)，并希望地方政府關(guān)注其中風(fēng)險(xiǎn)，確保金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運(yùn)行。
“文件措詞懇切，不乏焦慮。”一位央行大區(qū)行人士告訴本刊記者，銀監(jiān)會(huì)還要求效果反饋的回函，“我們省的銀監(jiān)局就催了好幾次。”
財(cái)政幾多愁
信貸財(cái)政化，而財(cái)政卻又被融資平臺(tái)綁架，難堪重負(fù)
來自央行金融市場(chǎng)處的最新估計(jì)，2009年末地方政府的顯性和隱性債務(wù)余額高達(dá)7萬億元。
然而，根據(jù)2009年初的中央財(cái)政預(yù)算報(bào)告，地方財(cái)政收入只有5.9萬億元，其中包括中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付收入2.89萬億元，而地方財(cái)政支出在6.13萬億元，赤字部分由中央代發(fā)2000億元國(guó)債來彌補(bǔ)。
地方政府的還款能力第一要靠項(xiàng)目本身創(chuàng)造的現(xiàn)金流，第二依賴土地轉(zhuǎn)讓的收入，第三指望經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，最終能夠消化債務(wù)壓力。而這三條，無不充滿不確定性。
“地方融資平臺(tái)70%以上的項(xiàng)目是沒有收益的。”一位大型商業(yè)銀行人士表示。
央行金融市場(chǎng)處分析認(rèn)為，從2012年開始地方政府的償債率將超過15%。一旦房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，地方債務(wù)危機(jī)就將到來。
因此高杠桿、低收益的政府融資平臺(tái)，未來只有兩種選擇：債務(wù)滾雪球借新還舊，以及依賴地方財(cái)政輸血。
問題在于，財(cái)政收入何以出現(xiàn)跳躍性增長(zhǎng)？
一般而言，國(guó)際上地方政府債務(wù)率的警戒線，即年末政府債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財(cái)政收入之比，為100%。但當(dāng)前，據(jù)審計(jì)署對(duì)地方政府負(fù)債的抽查顯示，部分地方政府債務(wù)總額已經(jīng)是當(dāng)年一般預(yù)算收入的2到5倍，同時(shí)整體債務(wù)規(guī)模增速快于地方財(cái)力增速。即便是財(cái)政實(shí)力較好的江蘇省，去年政府性債務(wù)總額增速約為當(dāng)年一般預(yù)算收入增長(zhǎng)的2倍。
譬如重慶北碚區(qū)2008年債務(wù)余額45.21億元，是財(cái)政可支配財(cái)力的4.5倍。北碚區(qū)政府的八大融資平臺(tái)債務(wù)約36億元，舉債資金大量用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中重慶縉云資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司2008年末債務(wù)余額15.87億元，其中2008年新增債務(wù)用于城市公益性建設(shè)項(xiàng)目資金7.77億元，這些項(xiàng)目本身并不產(chǎn)生直接的財(cái)政收入，一旦無力償還，最后的清償責(zé)任仍將由政府承擔(dān)。而北碚區(qū)財(cái)政2008年年末凈結(jié)余為零，說明無多余資金承擔(dān)未能預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)。
再譬如吉林省，2008年全省地方級(jí)財(cái)政收入422.8億元，而2008年1月到2009年5月，該省平臺(tái)貸款719.5億元，是上述財(cái)政收入的1.7倍。
而財(cái)政收入還是一個(gè)虛數(shù)。 “一般預(yù)算收入才可以當(dāng)飯吃。一般的省靠中央轉(zhuǎn)移支付才能糊住口，哪里有錢還貸款本息？”一位監(jiān)管當(dāng)局人士如是說。
“一些地方融資平臺(tái)利用對(duì)政府形成的應(yīng)收賬款作為信用支持融資是合法的。”發(fā)改委一位官員認(rèn)為。不過，在這類清晰的信用支持之外，還存在著地方政府的“承諾函”。這在2009年大量的銀信合作產(chǎn)品中頗為流行。即由商業(yè)銀行和信托公司合作發(fā)售理財(cái)產(chǎn)品，作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資本金投入。
“如果沒有承諾函，我們是不會(huì)做的。”工行一位人士表示。
這也意味著，各省的財(cái)政負(fù)擔(dān)最終會(huì)轉(zhuǎn)化為中央財(cái)政的壓力。此時(shí)財(cái)政部的態(tài)度就殊為關(guān)鍵。
2009年11月，財(cái)政部下發(fā)通知，針對(duì)當(dāng)前一些基層政府依托政府融資平臺(tái)公司，由財(cái)政擔(dān)保，向行政事業(yè)單位職工等社會(huì)公眾集資用于開發(fā)區(qū)、工業(yè)園等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，明文禁止。
這份通知迅速被市場(chǎng)認(rèn)定是財(cái)政部要對(duì)地方財(cái)政違規(guī)擔(dān)保動(dòng)刀的信號(hào)。因此甫一出爐即一度引起城投債市場(chǎng)的恐慌。事實(shí)上，中國(guó)的擔(dān)保法明令禁止各級(jí)地方財(cái)政進(jìn)行各種形式的擔(dān)保，財(cái)政部的上述動(dòng)向只是重申法律規(guī)定。
“不僅理財(cái)產(chǎn)品、今年很多貸款都是以隱性財(cái)政擔(dān)保的方式進(jìn)入地方融資平臺(tái)的，現(xiàn)在錢已經(jīng)全部下去了，前述文件純屬‘亡羊補(bǔ)牢’。”一位大型商業(yè)銀行的金融市場(chǎng)部人士對(duì)此表示。
接近決策層的人士透露，一份由財(cái)政部牽頭擬定的地方融資平臺(tái)規(guī)范，正交由發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)等相關(guān)部委會(huì)簽。該規(guī)范秉承新老劃斷原則，未來的公益性項(xiàng)目融資確定由財(cái)政資金置換。
“關(guān)鍵是怎么認(rèn)定公益性項(xiàng)目。”上述接近決策層的人士認(rèn)為。事實(shí)上現(xiàn)在地方融資平臺(tái)投資的大量項(xiàng)目均屬公益性項(xiàng)目或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，如高速公路、鐵路等。如果認(rèn)定嚴(yán)格，這將意味著地方融資平臺(tái)融資模式的終結(jié)。事實(shí)上，部分公益性項(xiàng)目不易與經(jīng)營(yíng)性實(shí)業(yè)項(xiàng)目區(qū)分，比如高速公路。如果認(rèn)定范圍擴(kuò)大，財(cái)政能否承受尚存疑問。
“來了一桌人，做了三桌飯，總是有人虧損的。”針對(duì)粗放的信貸投放和項(xiàng)目建設(shè)，有關(guān)監(jiān)管部門人士說。而如何進(jìn)一步厘清中央財(cái)政和地方財(cái)政的關(guān)系，賦予地方政府收入、支出對(duì)等的權(quán)責(zé)，已是迫在眉睫。