范圍、主體和收益分配，一直是集體建設用地流轉的熱點和難點，這些問題，有望在修改后的《土地管理法》中得到解決。
目前《土地管理法》修訂草案送審稿已經(jīng)上交到國務院法制辦。“具體什么時候出來還說不準。”一位接近國土資源部人士表示。
3月29日，國土資源部土地利用管理司副司長冷宏志在回答記者提問時表示：“正在修改《土地管理法》推進農(nóng)村集體土地入市。”
早在2008年12月3日，國土資源部已經(jīng)起草了農(nóng)村集體建設用地流轉的管理辦法，并且征求有關方面的意見，但這個管理辦法直至今日也沒有出臺。這一方面固然說明了國土部的謹慎，另一方面也多少說明了具體配套政策措施制訂的復雜性。
“修訂《土地管理法》列入去年的立法計劃，并且集體建設用地入市流轉的改革舉措將在法律中體現(xiàn)，昭示了城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場形成的到了新時期。”上述國土資源部人士表示。
城鄉(xiāng)土地流轉可多出2億畝
對于農(nóng)村集體農(nóng)用地的流轉，十七屆三中全會的決定作出了明確的規(guī)定，即允許農(nóng)民以多種方式流轉土地承包經(jīng)營權，同時“不得改變集體土地的所有權、不得改變農(nóng)業(yè)用地的使用用途、不得侵害土地承包經(jīng)營權人的合法權益”。
“一般中國城市人口在城里需要的建設性用地是人均100平方米。而農(nóng)民在農(nóng)村的建設性用地大概是人均250平方米。”在3月28日舉行的首屆城鎮(zhèn)投資國際論壇上，重慶市長黃奇帆測算，如果有1億農(nóng)民進了城市，需要城市提供1萬平方公里的土地，但農(nóng)村建設用地大大節(jié)省出來了，所以18億畝耕地紅線不僅能夠守住，而且隨著城市化進程，耕地可以變成20億畝。
國土資源部黨組成員、總規(guī)劃師胡存智表示：“希望節(jié)余的土地要更多地變成耕地，這對國家有好處，但是我們也不能強調得太多，因為農(nóng)民節(jié)約出來的建設用地，相對來說要比耕地的價值高。”
但我國城鄉(xiāng)二元構架的特征，使得城市和農(nóng)村的資源在市場體系中不能互相流動，不能優(yōu)化配置。
在重慶已經(jīng)運行一年多的城鄉(xiāng)土地交易所，就是把農(nóng)村的建設性用地和城市的建設用地增減掛鉤進行平衡，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置。
“城鄉(xiāng)掛鉤實驗的首要作用就是增加規(guī)模、提升空間和優(yōu)化布局。”胡存智表示。
2020年，我國的城鎮(zhèn)化率將達到58%，這一階段平均每年城鎮(zhèn)人口增加一個百分點，意味著有1500萬人進城。
“農(nóng)民進城之后，如果農(nóng)村里的地成為耕地，耕地歸農(nóng)村使用，地票可以拿到城市里面來用。”黃奇帆說。
所謂地票，就是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設用地，經(jīng)過復墾并經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后產(chǎn)生的指標。核心提示：根據(jù)草案規(guī)劃，城市化將節(jié)省出2億畝耕地，可以此為基礎建設一個統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場，讓農(nóng)村土地通過流轉創(chuàng)造難以估量的價格增值。
“城市里面的房產(chǎn)商買了這個地票，就拿到了征地支票，他就可以在城鄉(xiāng)結合部征地。”黃奇帆說。
適時擴大流轉范圍
隨著集體建設用地的流轉，農(nóng)民越來越認識到土地資產(chǎn)的價值，實際上有一些已經(jīng)自發(fā)地進入了市場。
北京大學國家發(fā)展研究院院長周其仁認為，征地制度通過“占補平衡”和“增減掛鉤”把級差地租釋放了出來，城市化、工業(yè)化資金也就有了來源。與此同時，通過“占補平衡”、“增減掛鉤”，再把一部分地租返給農(nóng)民。
農(nóng)村并沒有失去土地，而是憑一個指標，一畝指標就可以賣到6000、8000、10000、20000元，如果掛鉤村莊整理，還可以達到15萬元、20萬元甚至更高。
“改革的核心是要摒棄"所有權情結"的糾纏，淡化所有權、強化使用權，全力解決使用權的權益、使用主體、取得方式、流轉途徑等問題，模仿國有建設用地使用制度，實行集體建設用地所有權與使用權相分離的有償使用制度。”胡存智表示。
目前，已經(jīng)有20余個省市試點城鄉(xiāng)增減掛鉤，但基本上流轉范圍僅限于縣域或省域內(nèi)。如果西部農(nóng)村的土地通過流轉，在上海置換成建設用地，其價格增值是難以估量的。能否實現(xiàn)更大范圍內(nèi)交易，制約著這一市場的發(fā)展。
據(jù)胡存智介紹，目前建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場需要做4件事：“兩種土地所有權，同一個土地市場”、統(tǒng)一土地市場運行規(guī)則、均衡土地收益分配關系，同時，規(guī)制建設用地規(guī)模和運行空間。
“雖然他們不在同一個市場內(nèi)運轉，但是他們平行的。”胡存智表示，這也為城鄉(xiāng)土地“全流通”打下了基礎。
按照國土資源部的想法，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，必須改革現(xiàn)行的集體建設用地產(chǎn)權制度，堅持“所有權不變，改革土地使用權”。
“主要是不用觸及大的法律修改和所有權改革難題。”一位接近國土資源部的人士表示。
而實現(xiàn)的辦法，就是改革所有權實現(xiàn)方式、土地使用權取得方式和流轉方式這三項。
“無論所有權主體是誰，都可以行使應有權利，并通過與國有土地取得和流轉方式一致的行為，來順利實現(xiàn)社會各方在土地上的應有權益。”胡存智說。