近年來，交通運輸部高度重視農(nóng)村公路的國際間技術交流， 多次以部名義組織以農(nóng)村公路建設、管理養(yǎng)護為主題的學習考察團赴南非、英國、德國等國家進行學習考察， 2 0 1 0年10月在山東濟南召開了世界農(nóng)村公路大會，深入推進了國內外農(nóng)村公路從業(yè)人員之間的雙向交流。“十二五”期間， 我國農(nóng)村公路發(fā)展將進入新的階段，面臨許多新的情況、新的問題，更需要學習借鑒國外關于農(nóng)村公路先進的管理經(jīng)驗和發(fā)展模式，以推動我國“十二五”農(nóng)村公路的科學發(fā)展。 
　　了解國外農(nóng)村公路 
　　在公路分類方面，大部分國家的全國公路網(wǎng)都實行分級管理的原則，根據(jù)國家體制的不同，有的分為三級（國家、省/州、縣/城鎮(zhèn)），有的分為四級（加上城市地方）。我國意義上的農(nóng)村公路大體上相當于國外的縣級公路和地方公路中除去城市道路以外的鄉(xiāng)村公路。其中，南非公路分為國家、省、地方三級公路。省級公路主要提供集散功能，地位類似于我國的普通國省道及重要縣鄉(xiāng)公路；地方公路包括城際公路和等外公路，其中等外公路主要連接鎮(zhèn)到村，為居民出入提供有效連接，地位類似于我國村道。英國公路網(wǎng)由戰(zhàn)略公路網(wǎng)和其他公路網(wǎng)組成。其中其他公路網(wǎng)又由地方公路和農(nóng)村公路組成，包含3個類型，B路、C路和U路。B路連接的小城鎮(zhèn)較多，彎道多，交叉口多。C路為居民社區(qū)（類似我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）內的道路，U路為不分級的公路，主要分布在鄉(xiāng)村地區(qū)，為鄉(xiāng)村人民生產(chǎn)生活服務。德國公路系統(tǒng)由聯(lián)邦遠程公路（高速公路B A B和國道B）、州級公路（L）、縣級公路（K）和城鎮(zhèn)公路（或稱地方道路）（G）組成，公路總里程約63萬公里。其中高速公路1.2萬公里、國道4.2萬公里、州道8.6萬公里、縣道9.2萬公里、地方公路39.6萬公里。 
　　在農(nóng)村公路管理責任主體和資金來源方面，國外的公路管理職責非常明確，國家負責聯(lián)邦公路或國家公路的建設管理，州/省負責州/省公路的建設管理，農(nóng)村公路主要由地方政府負責建設和管理。地方政府對地方選民負責，國家不向地方政府下達任務和計劃，僅對農(nóng)村公路建設給予一定的資金和政策支持。如英國的地方公路和農(nóng)村公路由地方公路管理機構負責管理，通常是由地方議會成立專門的公路管理機構或者采用市場化運作方式，委托專業(yè)化公司簽訂中長期合同進行管理。基于農(nóng)村公路更強的公益屬性，國外農(nóng)村公路的建設、養(yǎng)護投入主要依靠政府財政支持，主要來源基本上是聯(lián)邦政府財政資助和地方政府財政投入以及根據(jù)地方費用征收法規(guī)的相關規(guī)定征收的一些費用。如英國對于農(nóng)村公路的建設和養(yǎng)護，地方政府除了可以向本國政府申請資金補助外，還可以向歐盟申請費用。德國公路建設、維護費用的資金來源主要包括稅收、開發(fā)費、聯(lián)邦財政資助、城市建設資助費、大貨車通行費等。其中：對于新建項目，資金來源為稅收、聯(lián)邦財政資助和開發(fā)費；對于改、擴建項目，資金來源為稅收、聯(lián)邦財政資助、大貨車通行費及地方道路建設法規(guī)規(guī)定的費用；對于拆除項目，資金來源為稅收和城市建設資助費。 
　　在農(nóng)村公路前期工作方面，不同國家農(nóng)村公路規(guī)劃的形式不同，有的是專門的規(guī)劃，如南非，目前正在執(zhí)行的農(nóng)村公路規(guī)劃是南非政府2007年出臺的《南非農(nóng)村運輸發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，在這個規(guī)劃中明確了南非農(nóng)村公路交通發(fā)展的總體戰(zhàn)略框架，資金支持、組織機構及行動計劃； 
　　而有的國家，如德國和英國，沒有專門的農(nóng)村公路規(guī)劃，而是在現(xiàn)有法案的框架內，通過州或者地方的交通運輸發(fā)展規(guī)劃，明確本地區(qū)農(nóng)村公路的發(fā)展目標及實現(xiàn)途徑。但不管規(guī)劃的形式如何，國外農(nóng)村公路的規(guī)劃，概括起來有3個主要特點。首先，規(guī)劃充分考慮地方需求。對鄉(xiāng)村公路自身的規(guī)劃，十分強調地方自身需求的優(yōu)先性，將交通規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃同步進行，以地方城鎮(zhèn)建設規(guī)劃為核心開展鄉(xiāng)村公路規(guī)劃，超越鄉(xiāng)村職權的，通過逐級引入各個層次的區(qū)域規(guī)劃措施，使鄉(xiāng)村自身發(fā)展與區(qū)域整體發(fā)展目標相協(xié)調。其次，出臺論證的時間較長。農(nóng)村公路規(guī)劃的出臺，在法律層面要符合既有法案的要求，在技術層面要能滿足需求且具備可行性，同時必須有足夠長的時間論證評估安全、環(huán)保、經(jīng)濟、方便等綜合指標，特別是環(huán)保要求非常嚴格，必須經(jīng)過沿線居民或相關利益者的一致同意方可提交議會討論。所以有的規(guī)劃，最長能夠論證20年，沿線的居民或者有的鳥類、濕地等環(huán)保組織，就是不同意，政府也沒有任何辦法。此外，具有較強的嚴肅性和剛性，指導周期比較長。很多國家的農(nóng)村公路規(guī)劃都是由聯(lián)邦或州議會以法案的形式通過，具有較高的法律效力，一旦出臺，在規(guī)劃期內，即使政黨重新組閣或者政府換屆，也不得隨意更改，能夠指導較長時間。 
　　在農(nóng)村公路建設管理方面，國外農(nóng)村公路的建設管理和高等級公路的建設管理基本遵循相似的模式，主要體現(xiàn)在兩個方面。一個是，管理層級簡化，嚴格執(zhí)行合同管理。鄉(xiāng)村公路建設項目實行業(yè)主負責制，由業(yè)主組織招投標選擇施工單位、監(jiān)理單位和主要材料供應商。施工單位按照合同要求組織施工和現(xiàn)場管理，控制施工工藝，確保質量和安全。監(jiān)理單位負責對工程質量、進度、資金進行過程監(jiān)控，對生產(chǎn)商提供的產(chǎn)品進行檢查、檢驗。有的國家如南非甚至不設第三方監(jiān)理，直接由業(yè)主代表政府進行建設管理。另一個是，統(tǒng)一原材料標準。目前，歐盟國家經(jīng)過多輪磋商和協(xié)調，在歐盟范圍大部分國家內，對商品混凝土原材料、級配和性能制定了統(tǒng)一的標準，由經(jīng)過認證的企業(yè)進行標準化生產(chǎn)，生產(chǎn)廠商中標后直接按照業(yè)主提出的產(chǎn)品標準和技術指標需求進行生產(chǎn)供給，將合格產(chǎn)品提供給施工單位使用。如南非將路面材料分成24種，制定了嚴格的標準和質量控制要求，施工企業(yè)只能購買符合國家質量標準并經(jīng)過嚴格檢驗的路面用材，不得自制，這種做法有效確保了工程質量。 
　　在農(nóng)村公路養(yǎng)護管理方面，不同的國家由于發(fā)展階段不同，采取的養(yǎng)護模式也呈現(xiàn)出很大的差異性。發(fā)達國家普遍已經(jīng)完成了城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)處于一種不再向外擴張的相對穩(wěn)定的狀態(tài)，農(nóng)村公路網(wǎng)的建設任務較小，加上政府財政實力較強，使得農(nóng)村公路養(yǎng)護普遍由地方政府財政出資通過簽訂中長期合同的形式購買養(yǎng)護管理服務，農(nóng)村公路養(yǎng)護的市場化程度較高。比如英國，以郡為單位，將鄉(xiāng)村道路的路面維護、標志標線、照明和交通監(jiān)控甚至行道樹修建全部進行了外包。如，英國北漢普頓郡與M G W S P公司的合作。北漢普頓郡政府的法定責任之一就是養(yǎng)護其區(qū)域范圍內除高速公路和干線公路之外的所有道路。公路資產(chǎn)和預算的主要數(shù)據(jù)如下：4,100公里道路，2,350 座橋梁和結構，66,000 桿路燈，107,000 個排水井（口）。對應的預算：1.35千萬英鎊，養(yǎng)護計劃費用：1000萬英鎊。在公路運營養(yǎng)護方面，W S P公司目前代表公路署管理著12%的英國高速公路和干線公路，服務內容包括： 
　　資產(chǎn)管理、意外事故管理、容量管理、道路安全審計、全壽命建模、結構評估、路網(wǎng)改善等。北漢普頓郡與MGWSP公司二者的合作模式的特點為基于伙伴關系進行的集成服務，內容包括道路養(yǎng)護、新路修建、專業(yè)服務等。這二者的合作始于2008年3月，合同期為8－12年，合同額為5.5億英鎊。這是一個實際成本合同，即利潤固定，發(fā)生費用實報實銷。合同的目標是客戶（業(yè)主）的滿意度和物有所值。英國北漢普頓郡與W S P公司合作的公路養(yǎng)護管理模式，旨在不做項目級管理，而是中長期合同管理。一方面，8~12年的合同期，恰好與路面使用壽命基本一致，這就有效避免了養(yǎng)護公司的短期行為。這種“一攬子”合同化繁為簡，有效降低了管理成本。另一方面，利潤固定，成本費用實報實銷的合同模式，可使養(yǎng)護公司一心一意把事做好，為業(yè)主著想，時刻想著讓業(yè)主的錢花得值，花得不冤枉。而一些發(fā)展中國家，如南非有50%的農(nóng)村人口，鄉(xiāng)村公路建設需求仍然旺盛，且存量資產(chǎn)規(guī)模越來越大，在一定時期內農(nóng)村公路建設和養(yǎng)護資金都還存在較大的缺口，一方面具有政府背景的養(yǎng)護隊伍養(yǎng)護能力相對不足，另一方面政府更無力在市場上直接購買鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護管理服務，使得農(nóng)村公路的養(yǎng)護仍然沒有納入日常化軌道。 
　　在農(nóng)村公路安全管理和附屬設施方面，由于農(nóng)村公路等級相對較低、路面較窄、存在混合交通現(xiàn)象，使得農(nóng)村公路成為事故的多發(fā)區(qū)，國外大部分國家對農(nóng)村公路的安全管理問題高度重視，采取了不少技術手段和工程設施進行防范。一是增加安全標志標牌和警示標志。 
　　英國十分注重道路交通安全標志標牌工作，特別是在十字交叉路口、丁字路口、急彎處、視線盲區(qū)等位置設置了大量的標志、標牌。二是限制行車速度。在一些事故高發(fā)路段，英國當?shù)亟煌ú块T對行車速度進行了嚴格限制。以前限速60英里/小時的路段降為40英里/小時，甚至在一些頻發(fā)交通事故的路段車行速度限制為20英里/小時。三是加強公路治超。南非在治理車輛超限超載上，采取的措施是有：治超管理由公路、交警、法院3個部門組成，各自分工明確，并有良好的聯(lián)動機制；嚴厲的處罰措施；全國統(tǒng)一的處罰標準；政府管理與社會管理有效融合。以北威州為例，整個州共有47個道路檢測局，每個局都配有檢測設備（移動檢測站）和專業(yè)技術隊伍。根據(jù)德國聯(lián)邦政府制定的標準，卡車每軸載質量不得超過6噸，車身總長不得超過18.75米，車貨總重不得超過42噸。超載車輛原則上必須當場卸載，如果超過允許載重上限的10%，車輛不允許再上路行駛；如果超載量在載重上限的10%內，卸載后允許繼續(xù)行駛。具體的罰款額度根據(jù)超載2-5%、5-10%等不同程度進行相應處罰，最低罰款額度為500歐元（接近卡車司機的月工資收入）。同時，在德國對貨車超限超載處罰實行司機和車輛所屬公司的雙罰制，并形成駕駛員不良記錄，累計到一定程度可直接吊銷駕駛執(zhí)照。由于德國車輛生產(chǎn)管理規(guī)范、運輸企業(yè)源頭監(jiān)管有力、路面巡查力度較大和處罰較重，超限超載率一直很低。四是加強施工安全管理。在鄉(xiāng)村道路的養(yǎng)護、維修等施工時，增設安全警示標志、防護攔等設施，同時參與施工的工作人員全部身著裝反光標志服。國外大部分國家，并不因為農(nóng)村公路等級低而降低交通工程設置標準及服務標準和要求，在標志標線、路測邊溝等交通工程或配套設施處理上，充分體現(xiàn)了以人為本和人性化服務的理念。 
　　國外農(nóng)村公路的啟示 
　　在完善農(nóng)村公路法律法規(guī)體系方面，國外的農(nóng)村公路法律法規(guī)體系非常健全，如英國雖然沒有全國統(tǒng)一的農(nóng)村公路規(guī)劃，但農(nóng)村公路法律法規(guī)和技術標準體系非常完備，農(nóng)村公路必須遵守的法案和技術指南有《自然環(huán)境和農(nóng)村社區(qū)法案2006》、《可持續(xù)社區(qū)法案2007》、《地方交通法案2007》和《英國地方交通指南》等一系列。 
　　南非涉及到農(nóng)村公路的法律法規(guī)和技術標準規(guī)范共2 2 件。我國區(qū)域發(fā)展不均衡， 各地情況不一， 對農(nóng)村公路發(fā)展來講， 更適合地方立法。為此，建議各地按照部近幾年全國農(nóng)村公路會議的相關要求，加快農(nóng)村公路立法進程，以推動“十二五”乃至更長遠時期的農(nóng)村公路科學發(fā)展。加大政府尤其是地方政府對農(nóng)村公路建設、養(yǎng)護管理的投入力度。盡管不少國家中央政府通過稅收的一部分對地方發(fā)展農(nóng)村公路進行一定的部署，但大部分國家農(nóng)村公路建設管理養(yǎng)護資金，仍以地方政府籌集為主。為此，各地在“十二五”期間要進一步落實農(nóng)村公路建設、管理養(yǎng)護的主體責任，切實履行職責，加大地方公共財政投入，搭建好融資平臺，爭取更多的地方債券和社會資金，保持農(nóng)村公路發(fā)展的良好態(tài)勢。 
　　在農(nóng)村公路的質量問題方面，不管是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，對實體工程質量都實行了嚴格控制，并不因為農(nóng)村公路項目小、投資少和技術等級低，而降低對工程質量的要求。 
　　為期三年的全國農(nóng)村公路建設質量年活動雖已結束，但面向“十二五”，社會公眾和農(nóng)民群眾都對農(nóng)村公路的建設質量提出了更高的要求，轉變農(nóng)村公路發(fā)展方式也要求農(nóng)村公路實現(xiàn)由“量”到“質”的轉化，因此各地要按照部即將出臺的“十二五”農(nóng)村公路建設管理指導意見要求，強化質量管理，將農(nóng)村公路建設管理水平和工程質量水平推上一個新臺階。 
　　同時，還應不斷推進農(nóng)村公路管理養(yǎng)護的正常化、規(guī)范化進程。英國農(nóng)村公路養(yǎng)護管理的市場化程度很高，運作規(guī)范，地方政府本身并不擁有養(yǎng)護和管理的力量，所有的養(yǎng)護管理活動都以合同形式委托專業(yè)的咨詢或施工企業(yè)承擔。這種運作模式具有專業(yè)化程度高、資金運用效率高、責任主體明確等優(yōu)點。我國目前公路養(yǎng)護管理的市場化程度依然較低，培育獨立的從事公路養(yǎng)護管理的專門企業(yè)，提高資金投入效率是將來的發(fā)展趨勢。為此，各地要按照2005年國辦49號文件要求，結合本地農(nóng)村公路實際，逐步有序地推進管理養(yǎng)護的市場化進程。特別是要以部組織開展的3年農(nóng)村公路管理養(yǎng)護年活動為契機，建立完善適合農(nóng)村公路特點的管理體制和養(yǎng)護運行機制，尤其是養(yǎng)護模式的不斷豐富和發(fā)展，以推動管理養(yǎng)護水平和農(nóng)村公路服務水平的進一步提升。 
　　在進一步提高農(nóng)村公路的行車安全性方面，國外農(nóng)村公路的安全問題已經(jīng)得到越來越高的重視。英國、德國政府近年來都加大了對農(nóng)村公路安全防護設施的投入， 并取得了不錯效果。部《關于印發(fā)公路路網(wǎng)結構改造工程管理辦法的通知》提出了“十二五”危橋改造和公路安全保障工程的目標嗎，其中涉及農(nóng)村公路的目標是：“基本完成縣道、鄉(xiāng)道上的中橋及以上現(xiàn)有危橋改造任務，適時啟動村道中橋及以上危橋改造工作，確保農(nóng)村公路危橋數(shù)量呈逐年下降趨勢”，“完成大部分縣道的安保工程改造任務”。從今年開始，部也加大了車購稅對農(nóng)村公路危橋改造和安保工程的投入力度，投資額較“十一五”有了大幅度增長，希望各地將危橋改造和安保工程的作為農(nóng)村公路工作的一項重要內容，抓好建設實施，促進農(nóng)村公路安全水平的有效提升。