2009年，國家三部委提出取消二級路收費的方案，云南省根據(jù)自身公路建設的現(xiàn)狀，決定抓住機遇，爭取國家政策，延長兩年取消收費，并在延長期內(nèi)在原農(nóng)村公路、普通公路的基礎上，再行修建59條二級公路，通過“以建代養(yǎng)”改善云南省路況質(zhì)量，全面提升道路等級。 
　　由此，從2009年下半年開始，打響了云南省二級公路建設的大會戰(zhàn)。由于工期短，資金緊，省政府決定，全省59條在建二級公路按批復總投資的25%的比例扣除資本金外，剩余的75%全部由省交通運輸廳“統(tǒng)貸統(tǒng)還”。 
　　“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的債務規(guī)模如此之大，在云南省收費公路建設歷史上尚屬首次，并且“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的貸款主體為僅有預算資金來源的省交通運輸廳，并且是針對建成就取消收費的二級公路，除財政資金外，目前尚無其他還款來源。由于項目建成至財政償債資金足額到位期間，不僅有償付本金的壓力，更大的壓力來自于無法資本化的債務利息，因此，云南省在建二級公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式帶來的問題也引發(fā)了更多的思考。 
　　現(xiàn)狀與困惑 
　　云南省確定納入2011年6月30日取消收費的政府還貸二級公路有116條，包括已建成的57條及新建的59條二級公路。 
　　新建的59條二級公路批復總投資約800億元，按比例扣除2 5%的資本金2 0 0億元，需要省統(tǒng)貸的資金應為600億元。按600億元的統(tǒng)貸金額，以現(xiàn)行基準利率加財務顧問費計算，省統(tǒng)貸資金年貸款利息超過45億元。 
　　當然，云南省二級公路建設項目“統(tǒng)貸統(tǒng)還”融資模式也存在一定的問題，主要表現(xiàn)為： 
　　信貸融資手段單一 
　　目前，云南省二級公路建設項目“統(tǒng)貸統(tǒng)還”僅單一采用銀行貸款的融資手段，融資成本高，債務負擔重。 
　　同時，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”受國家貨幣政策影響較大。從2010年11月至今，央行9次上調(diào)存款準備金率，存款準備金率從17%上調(diào)到21.5%，屢創(chuàng)歷史新高，累計上調(diào)4.5個百分點，凍結(jié)商業(yè)銀行資金3.2億元。緊縮的貨幣政策，導致流動性大大降低，商業(yè)銀行的信用政策急劇收緊，單一采用銀行貸款融資手段的云南省二級公路建設項目“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式受到了很大影響。 
　　2011年，除國家開發(fā)銀行還在繼續(xù)為云南省在建二級公路項目發(fā)放貸款外，其他商業(yè)銀行幾乎沒有新增發(fā)放貸款。2011年為全省二級公路建設的決戰(zhàn)年，需要大量的資金，但銀行貸款難以發(fā)放，大大影響了云南省二級公路的建設。 
　　隨著存款準備金率的上調(diào)，2010年10月至今，貸款利率也五次上調(diào)，在存款準備金不斷上調(diào)的壓力下，2011年下半年，貸款利率預期還將上調(diào)兩次。就在目前較高的基準利率下，商業(yè)銀行通常在基準利率基礎上還要上浮，而目前，對中小企業(yè)貸款，上浮比例已經(jīng)達到50%，交通運輸廳“統(tǒng)貸統(tǒng)還”資金利率也已經(jīng)上浮10%，龐大的債務規(guī)模，使得債務負擔不斷加重。據(jù)粗略測算，預期2011年省交通運輸廳債務利息及財務顧問費等財務費用支出還將進一步上升。相對于每年50多億的中央轉(zhuǎn)移支付預算，將無力承擔如此龐大的債務成本。 
　　另外，項目貸款使用受限制較大。 
　　2010年上半年，銀監(jiān)會相繼發(fā)布了《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》、《流動資金貸款管理暫行辦法》、《個人貸款管理暫行辦法》和《項目融資業(yè)務指引》（并稱“三個辦法一個指引”，以下統(tǒng)稱貸款新規(guī)），針對我國銀行業(yè)金融機構(gòu)信貸管理模式在經(jīng)濟市場化轉(zhuǎn)型的過程中存在的一些相對粗放的地方，尤其是貸款支付管理較為薄弱，在實際貸款活動中存在貸款資金不按照約定用途使用的情況，借鑒了境外銀行貸款業(yè)務的通行做法，從加強貸款全流程管理的思路出發(fā)，要求將貸款管理各環(huán)節(jié)的責任落實到具體部門和崗位，并建立貸款各操作環(huán)節(jié)的考核和問責機制，實現(xiàn)貸款經(jīng)營的規(guī)范化和管理的精細化。云南省的在建二級公路建設“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式，實質(zhì)是省交通運輸廳作為納入省統(tǒng)貸的59條在建二級公路的貸款主體，簽訂貸款合同并支付利息，并通過還款責任書的方式與州市政府簽訂協(xié)議，約定還款責任，其實質(zhì)還是“一路一單位”的貸款模式。但貸款仍然為按路段的項目貸款，在貸款新規(guī)的約束下，合同一經(jīng)簽訂，難以改變，項目貸款一經(jīng)發(fā)放，也難以調(diào)劑使用，這樣使得項目之間的資金非常不平衡。一方面，有些項目資本金籌集比較充足，資金需求小于統(tǒng)貸控制數(shù)，而有些項目資本金缺口較大，對資金的需求超過統(tǒng)貸控制數(shù)； 
　　另一方面，按照貸款新規(guī)，銀行對固定資產(chǎn)貸款實行全過程管理，發(fā)放貸款也根據(jù)資本金到位情況發(fā)放，對于資本金充足的項目，發(fā)放貸款也比較快，導致這些項目不需要如此多的項目貸款，并承擔不必要的債務負擔，而對于資本金缺口較大的項目，項目貸款往往不能及時足額發(fā)放，導致這些項目資金更加緊缺。 
　　債務負擔和風險過于集中 
　　云南省59條在建二級公路項目建設的債務規(guī)模中，省“統(tǒng)貸統(tǒng)還”債務占了90%以上，這么大的債務規(guī)模全部集中在省交通運輸廳，在項目建設期，一是還本年限尚未到來，尚無還本壓力，二是債務利息可以資本化，由各項目承擔，所以在目前似乎還沒有顯示出很大的財務風險，而各級政府的工作重點也還在怎樣融資上。然而，隨著項目建設期的結(jié)束，雖然鎖定債務后，鎖定債務中60%由中央承擔，剩余部分由省級和州市按比例承擔。但問題是，鎖定債務期間，債務利息在不斷產(chǎn)生，而鎖定債務后，各級財政的鎖定債務資金也不可能一次性到位，在足額到位前，龐大的債務規(guī)模還將產(chǎn)生龐大的債務利息，這些債務利息如何解決，由誰負擔，都是目前必須盡快考慮的問題。而根據(jù)交通運輸部每年拿出的償還鎖定債務資金計算，每年云南省能分到的資金不會超過20億元，加上各級財政的預算安排，每年的各級財政的償債資金總額還不足以支付債務利息，所以，全省在建二級公路項目“統(tǒng)貸統(tǒng)還”將債務負擔集中在省級，并給作為債務主體的省交通運輸廳帶來了非常大的債務風險。 
　　業(yè)主職責難履行 
　　項目業(yè)主難以切實履行業(yè)主職責，不能保證還款責任云南省在建二級公路的項目業(yè)主均為州市交通局，但資金籌集的主要責任又集中在交通運輸廳，有些項目又由省公路局、省公路投資公司和地方公路投資開發(fā)公司代建，這樣的管理模式帶來了如下的問題： 
　　首先，資本金籌集容易不到位。由于項目開始初期，省政府就按照各項目批復總投資的75%確定了統(tǒng)貸控制數(shù)，而當時的背景是：寬松的貨幣政策以及貸款新規(guī)尚未發(fā)布，因此各銀行爭相與交通運輸廳按統(tǒng)貸控制數(shù)簽訂了項目貸款合同，有些商業(yè)銀行還簽訂了重復合同，與他行實行競爭放款。另外，考慮到一些地州財政收入低，籌資困難，省交通運輸廳還向郵儲銀行申請了資本金專項貸款，用于補充項目資本金。由此，全省在建二級公路項目就有超過80%的資金由交通運輸廳負責籌集，僅算這部分資金，全省在建二級公路項目的資金到位率也是非常高的。 
　　因此，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式從某種程度上看，無異于解除了州市政府的籌資責任，導致部分項目資本金籌集不到位。如果沒有實行省“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，則各州市會根據(jù)各項目的實際籌資情況和債務負擔情況，確定合理的債務負擔，按需要取得貸款，而不是越多越好的思想。 
　　其次，易盲目上馬，攤子鋪得過大，各項目超概嚴重。由于籌資的職責主要集中在交通運輸廳，全省的在建二級公路項目不斷擴張，從最初的37條，增加到52條，最后增加到59條，并且在人大會上，還有人大代表不斷提出要新增路段。 
　　而對于已經(jīng)納入統(tǒng)貸的59條在建二級公路，一方面，為了納入省統(tǒng)貸，大部分項目的立項手續(xù)都不全，就盲目上馬；另一方面，各州市在初設的基礎上，不斷增加路段，并擅自提高建設等級，使得項目概算不斷增加。超概不僅帶來了項目資金的緊缺，更嚴重的問題是項目的合法性將受到質(zhì)疑。 
　　再次，還款責任難以保證。根據(jù)三方協(xié)議（省財政廳、省交通運輸廳、州市政府），鎖定的債務中，除中央承擔的60%外，剩余的40%部分按照州市的財力，分別承擔0至50%，剩余部分由省級財政承擔。根據(jù)還款責任書，省交通運輸廳并無還款責任。雖然簽訂了還款責任，但是還款責任并非按照科學的測算確定的比例，因此對于部分州市盡管簽訂了還款責任書，還都是為了項目能上馬而簽訂的，并沒有考慮后期的債務負擔，而“統(tǒng)貸統(tǒng)還”確定了省交通運輸廳的貸款主體地位，并將債務負擔集中在交通運輸廳。州市政府雖然簽訂了還款責任書，但二級公路建成后，省級、州市政府的工作重心都將轉(zhuǎn)移，最終債務負擔和風險實際上還是在省交通運輸廳，在沒有切實的保障措施的前提下，州市政府的還款責任將難以保證。 
　　“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的云南模式 
　　改變“一路一單位”的模式 
　　在“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的概念下，在今后的收費公路建設上，取消現(xiàn)有的“一路一單位”的貸款模式。根據(jù)云南省各州市的發(fā)展情況，合并二至三個州市（財政收入高低配比），成立收費公路發(fā)展集團公司，擔當建設項目的貸款主體，實行企業(yè)化管理，同時要努力突破“貸款修路、收費還貸”政策局限，實現(xiàn)收費公路的規(guī)模經(jīng)營、滾動發(fā)展。集團公司內(nèi)部的收支實行收管用一體化和收支兩條線，即實行通行費的征收、管理和使用一體化，成立單獨的的通行費征收機構(gòu)，把征收到通行費集中到主管部門，再由主管部門統(tǒng)一支付、平衡還貸。建立全省或全市收費公路“平衡還貸資金”，允許經(jīng)營效益好的項目在收費期限后繼續(xù)收費，撤并經(jīng)營效益差的站點，控制管理成本，增強行業(yè)的還貸能力。降低銀行投資風險，使其長期發(fā)揮應有的融資作用。但該方案的實施中應當注意合規(guī)性問題，2004年頒布的《收費公路管理條例》雖然提出“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實行“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”，也就是說，車輛通行費只能用于還款，不得用于其他項目的建設。 
　　將債務劃轉(zhuǎn)各項目業(yè)主 
　　將已經(jīng)形成的省統(tǒng)貸二級公路債務，按照項目隸屬關系，劃轉(zhuǎn)各州市項目業(yè)主，有利于調(diào)動各方積極性，積極籌措資金，償還貸款。各項目業(yè)主為了減輕債務壓力，也將督促出資各方積極籌措，足額到位各項目資本金，而交通運輸廳作為行業(yè)主管部門，應積極協(xié)調(diào)各方關系，爭取中央、省級補助資金并盡快下達，督促項目業(yè)主合理合法使用各級償債資金。 
　　地方政府在接到劃轉(zhuǎn)的債務后，不僅要爭取各級財政的補助資金償債，同時應積極采用地方政府債券、企業(yè)債券等融資方式，專項用于二級公路的建設和債務償還。 
　　建立償債基金 
　　云南省二級公路建設大會戰(zhàn)已經(jīng)進入尾聲，目前各級政府的工作重點應當從如何融資轉(zhuǎn)移到如何償債上來，省政府應當科學測算后續(xù)的債務規(guī)模、債務負擔，根據(jù)各級財政應承擔的比例，督促各級財政從每年的預算中安排專項資金，建立償債基金，專項用于償還債務及利息。 
　　云南省“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的基本思路 
　　云南省經(jīng)濟發(fā)展相對比較落后，不僅財政實力不強，收費公路上的交通量也偏低，所以更有必要實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還” 
　　政策。結(jié)合工作實際，云南省可以選擇以下兩個“統(tǒng)貸統(tǒng)還”實施方案： 
　　方案一：“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一負債、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一還款” 
　　基本流程：省交通運輸廳委托專門的管理機構(gòu)（如省公路投資公司或省公路局等）統(tǒng)一編制政府還貸公路收支預算，統(tǒng)一向金融機構(gòu)借款，統(tǒng)一承擔還貸的職責，對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路的車輛通行費實行統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)一核算本行政區(qū)域內(nèi)所有政府還貸公路建設貸款使用及其償還情況，統(tǒng)一償還建設貸款。 
　　具體思路：省交通運輸廳作為對全省政府還貸公路實行統(tǒng)一管理的責任主體，委托省公路投資公司或省公路局統(tǒng)一編制收支預算，確定年度收費目標，統(tǒng)一向銀行貸款，統(tǒng)一承擔向銀行償還貸款本息的職責，并根據(jù)各政府還貸公路建設項目對貸款的需求，將從銀行取得的借款轉(zhuǎn)貸給政府還貸公路各收費管理單位，由各收費管理單位負責利用貸款建設政府還貸公路，并承擔償還貸款本金和利息的職責。各收費管理單位將需要償還的貸款本息上交省公路投資公司或省公路局，由省公路投資公司或省公路局統(tǒng)一償還給貸款銀行。 
　　方案二：“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)借轉(zhuǎn)貸、分級負債、按市核算、統(tǒng)一還款”基本流程：省交通運輸廳委托專門的管理機構(gòu)（如省公路投資公司或省公路局等），統(tǒng)一編制政府還貸公路收支預算，統(tǒng)一向金融機構(gòu)借款，轉(zhuǎn)貸給州市人民政府交通主管部門（以下簡稱“州市交通主管部門”），由州市交通主管部門承擔向省交通運輸廳委托專門的管理機構(gòu)還貸的職責，省交通運輸廳委托專門的管理機構(gòu)承擔向金融機構(gòu)還貸的職責。 
　　州市交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路的車輛通行費實行統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)一核算本行政區(qū)域內(nèi)所有政府還貸公路建設貸款使用及其償還情況，省交通運輸廳委托專門的管理機構(gòu)統(tǒng)一向金融機構(gòu)償還建設貸款。 
　　具體思路：省交通運輸廳作為對全省政府還貸公路實行統(tǒng)一管理的責任主體，委托省公路投資公司或省公路局統(tǒng)一編制政府還貸公路收支預算，確定年度收費目標，統(tǒng)一向銀行貸款，統(tǒng)一承擔向銀行償還貸款本息的職責，并根據(jù)各州市建設政府還貸公路對貸款的需求，將從銀行取得的借款轉(zhuǎn)貸給各州市交通局，由州市交通局負責利用貸款建設本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，并承擔償還貸款本金和利息的職責。州市交通局將需要償還的貸款本息上交省公路投資公司或省公路局，由省公路投資公司或省公路局統(tǒng)一償還給貸款銀行。同時，省交通運輸廳可根據(jù)需要，從收取的車輛通行費中按一定比例集中部分資金建立“撤站還貸平衡資金”，主要用于償還被撤消收費站點的遺留債務，補助收不敷支的州市償還公路建設貸款和有償集資款。提取比例由省交通運輸廳會同省財政根據(jù)云南省的具體情況確定。