2009年，國(guó)家三部委提出取消二級(jí)路收費(fèi)的方案，云南省根據(jù)自身公路建設(shè)的現(xiàn)狀，決定抓住機(jī)遇，爭(zhēng)取國(guó)家政策，延長(zhǎng)兩年取消收費(fèi)，并在延長(zhǎng)期內(nèi)在原農(nóng)村公路、普通公路的基礎(chǔ)上，再行修建59條二級(jí)公路，通過(guò)“以建代養(yǎng)”改善云南省路況質(zhì)量，全面提升道路等級(jí)。 
　　由此，從2009年下半年開(kāi)始，打響了云南省二級(jí)公路建設(shè)的大會(huì)戰(zhàn)。由于工期短，資金緊，省政府決定，全省59條在建二級(jí)公路按批復(fù)總投資的25%的比例扣除資本金外，剩余的75%全部由省交通運(yùn)輸廳“統(tǒng)貸統(tǒng)還”。 
　　“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的債務(wù)規(guī)模如此之大，在云南省收費(fèi)公路建設(shè)歷史上尚屬首次，并且“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的貸款主體為僅有預(yù)算資金來(lái)源的省交通運(yùn)輸廳，并且是針對(duì)建成就取消收費(fèi)的二級(jí)公路，除財(cái)政資金外，目前尚無(wú)其他還款來(lái)源。由于項(xiàng)目建成至財(cái)政償債資金足額到位期間，不僅有償付本金的壓力，更大的壓力來(lái)自于無(wú)法資本化的債務(wù)利息，因此，云南省在建二級(jí)公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式帶來(lái)的問(wèn)題也引發(fā)了更多的思考。 
　　現(xiàn)狀與困惑 
　　云南省確定納入2011年6月30日取消收費(fèi)的政府還貸二級(jí)公路有116條，包括已建成的57條及新建的59條二級(jí)公路。 
　　新建的59條二級(jí)公路批復(fù)總投資約800億元，按比例扣除2 5%的資本金2 0 0億元，需要省統(tǒng)貸的資金應(yīng)為600億元。按600億元的統(tǒng)貸金額，以現(xiàn)行基準(zhǔn)利率加財(cái)務(wù)顧問(wèn)費(fèi)計(jì)算，省統(tǒng)貸資金年貸款利息超過(guò)45億元。 
　　當(dāng)然，云南省二級(jí)公路建設(shè)項(xiàng)目“統(tǒng)貸統(tǒng)還”融資模式也存在一定的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為： 
　　信貸融資手段單一 
　　目前，云南省二級(jí)公路建設(shè)項(xiàng)目“統(tǒng)貸統(tǒng)還”僅單一采用銀行貸款的融資手段，融資成本高，債務(wù)負(fù)擔(dān)重。 
　　同時(shí)，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”受?chē)?guó)家貨幣政策影響較大。從2010年11月至今，央行9次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，存款準(zhǔn)備金率從17%上調(diào)到21.5%，屢創(chuàng)歷史新高，累計(jì)上調(diào)4.5個(gè)百分點(diǎn)，凍結(jié)商業(yè)銀行資金3.2億元。緊縮的貨幣政策，導(dǎo)致流動(dòng)性大大降低，商業(yè)銀行的信用政策急劇收緊，單一采用銀行貸款融資手段的云南省二級(jí)公路建設(shè)項(xiàng)目“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式受到了很大影響。 
　　2011年，除國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行還在繼續(xù)為云南省在建二級(jí)公路項(xiàng)目發(fā)放貸款外，其他商業(yè)銀行幾乎沒(méi)有新增發(fā)放貸款。2011年為全省二級(jí)公路建設(shè)的決戰(zhàn)年，需要大量的資金，但銀行貸款難以發(fā)放，大大影響了云南省二級(jí)公路的建設(shè)。 
　　隨著存款準(zhǔn)備金率的上調(diào)，2010年10月至今，貸款利率也五次上調(diào)，在存款準(zhǔn)備金不斷上調(diào)的壓力下，2011年下半年，貸款利率預(yù)期還將上調(diào)兩次。就在目前較高的基準(zhǔn)利率下，商業(yè)銀行通常在基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上還要上浮，而目前，對(duì)中小企業(yè)貸款，上浮比例已經(jīng)達(dá)到50%，交通運(yùn)輸廳“統(tǒng)貸統(tǒng)還”資金利率也已經(jīng)上浮10%，龐大的債務(wù)規(guī)模，使得債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重。據(jù)粗略測(cè)算，預(yù)期2011年省交通運(yùn)輸廳債務(wù)利息及財(cái)務(wù)顧問(wèn)費(fèi)等財(cái)務(wù)費(fèi)用支出還將進(jìn)一步上升。相對(duì)于每年50多億的中央轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，將無(wú)力承擔(dān)如此龐大的債務(wù)成本。 
　　另外，項(xiàng)目貸款使用受限制較大。 
　　2010年上半年，銀監(jiān)會(huì)相繼發(fā)布了《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》、《流動(dòng)資金貸款管理暫行辦法》、《個(gè)人貸款管理暫行辦法》和《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》（并稱“三個(gè)辦法一個(gè)指引”，以下統(tǒng)稱貸款新規(guī)），針對(duì)我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)信貸管理模式在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中存在的一些相對(duì)粗放的地方，尤其是貸款支付管理較為薄弱，在實(shí)際貸款活動(dòng)中存在貸款資金不按照約定用途使用的情況，借鑒了境外銀行貸款業(yè)務(wù)的通行做法，從加強(qiáng)貸款全流程管理的思路出發(fā)，要求將貸款管理各環(huán)節(jié)的責(zé)任落實(shí)到具體部門(mén)和崗位，并建立貸款各操作環(huán)節(jié)的考核和問(wèn)責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)貸款經(jīng)營(yíng)的規(guī)范化和管理的精細(xì)化。云南省的在建二級(jí)公路建設(shè)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式，實(shí)質(zhì)是省交通運(yùn)輸廳作為納入省統(tǒng)貸的59條在建二級(jí)公路的貸款主體，簽訂貸款合同并支付利息，并通過(guò)還款責(zé)任書(shū)的方式與州市政府簽訂協(xié)議，約定還款責(zé)任，其實(shí)質(zhì)還是“一路一單位”的貸款模式。但貸款仍然為按路段的項(xiàng)目貸款，在貸款新規(guī)的約束下，合同一經(jīng)簽訂，難以改變，項(xiàng)目貸款一經(jīng)發(fā)放，也難以調(diào)劑使用，這樣使得項(xiàng)目之間的資金非常不平衡。一方面，有些項(xiàng)目資本金籌集比較充足，資金需求小于統(tǒng)貸控制數(shù)，而有些項(xiàng)目資本金缺口較大，對(duì)資金的需求超過(guò)統(tǒng)貸控制數(shù)； 
　　另一方面，按照貸款新規(guī)，銀行對(duì)固定資產(chǎn)貸款實(shí)行全過(guò)程管理，發(fā)放貸款也根據(jù)資本金到位情況發(fā)放，對(duì)于資本金充足的項(xiàng)目，發(fā)放貸款也比較快，導(dǎo)致這些項(xiàng)目不需要如此多的項(xiàng)目貸款，并承擔(dān)不必要的債務(wù)負(fù)擔(dān)，而對(duì)于資本金缺口較大的項(xiàng)目，項(xiàng)目貸款往往不能及時(shí)足額發(fā)放，導(dǎo)致這些項(xiàng)目資金更加緊缺。 
　　債務(wù)負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于集中 
　　云南省59條在建二級(jí)公路項(xiàng)目建設(shè)的債務(wù)規(guī)模中，省“統(tǒng)貸統(tǒng)還”債務(wù)占了90%以上，這么大的債務(wù)規(guī)模全部集中在省交通運(yùn)輸廳，在項(xiàng)目建設(shè)期，一是還本年限尚未到來(lái)，尚無(wú)還本壓力，二是債務(wù)利息可以資本化，由各項(xiàng)目承擔(dān)，所以在目前似乎還沒(méi)有顯示出很大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而各級(jí)政府的工作重點(diǎn)也還在怎樣融資上。然而，隨著項(xiàng)目建設(shè)期的結(jié)束，雖然鎖定債務(wù)后，鎖定債務(wù)中60%由中央承擔(dān)，剩余部分由省級(jí)和州市按比例承擔(dān)。但問(wèn)題是，鎖定債務(wù)期間，債務(wù)利息在不斷產(chǎn)生，而鎖定債務(wù)后，各級(jí)財(cái)政的鎖定債務(wù)資金也不可能一次性到位，在足額到位前，龐大的債務(wù)規(guī)模還將產(chǎn)生龐大的債務(wù)利息，這些債務(wù)利息如何解決，由誰(shuí)負(fù)擔(dān)，都是目前必須盡快考慮的問(wèn)題。而根據(jù)交通運(yùn)輸部每年拿出的償還鎖定債務(wù)資金計(jì)算，每年云南省能分到的資金不會(huì)超過(guò)20億元，加上各級(jí)財(cái)政的預(yù)算安排，每年的各級(jí)財(cái)政的償債資金總額還不足以支付債務(wù)利息，所以，全省在建二級(jí)公路項(xiàng)目“統(tǒng)貸統(tǒng)還”將債務(wù)負(fù)擔(dān)集中在省級(jí)，并給作為債務(wù)主體的省交通運(yùn)輸廳帶來(lái)了非常大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 
　　業(yè)主職責(zé)難履行 
　　項(xiàng)目業(yè)主難以切實(shí)履行業(yè)主職責(zé)，不能保證還款責(zé)任云南省在建二級(jí)公路的項(xiàng)目業(yè)主均為州市交通局，但資金籌集的主要責(zé)任又集中在交通運(yùn)輸廳，有些項(xiàng)目又由省公路局、省公路投資公司和地方公路投資開(kāi)發(fā)公司代建，這樣的管理模式帶來(lái)了如下的問(wèn)題： 
　　首先，資本金籌集容易不到位。由于項(xiàng)目開(kāi)始初期，省政府就按照各項(xiàng)目批復(fù)總投資的75%確定了統(tǒng)貸控制數(shù)，而當(dāng)時(shí)的背景是：寬松的貨幣政策以及貸款新規(guī)尚未發(fā)布，因此各銀行爭(zhēng)相與交通運(yùn)輸廳按統(tǒng)貸控制數(shù)簽訂了項(xiàng)目貸款合同，有些商業(yè)銀行還簽訂了重復(fù)合同，與他行實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)放款。另外，考慮到一些地州財(cái)政收入低，籌資困難，省交通運(yùn)輸廳還向郵儲(chǔ)銀行申請(qǐng)了資本金專(zhuān)項(xiàng)貸款，用于補(bǔ)充項(xiàng)目資本金。由此，全省在建二級(jí)公路項(xiàng)目就有超過(guò)80%的資金由交通運(yùn)輸廳負(fù)責(zé)籌集，僅算這部分資金，全省在建二級(jí)公路項(xiàng)目的資金到位率也是非常高的。 
　　因此，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式從某種程度上看，無(wú)異于解除了州市政府的籌資責(zé)任，導(dǎo)致部分項(xiàng)目資本金籌集不到位。如果沒(méi)有實(shí)行省“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，則各州市會(huì)根據(jù)各項(xiàng)目的實(shí)際籌資情況和債務(wù)負(fù)擔(dān)情況，確定合理的債務(wù)負(fù)擔(dān)，按需要取得貸款，而不是越多越好的思想。 
　　其次，易盲目上馬，攤子鋪得過(guò)大，各項(xiàng)目超概嚴(yán)重。由于籌資的職責(zé)主要集中在交通運(yùn)輸廳，全省的在建二級(jí)公路項(xiàng)目不斷擴(kuò)張，從最初的37條，增加到52條，最后增加到59條，并且在人大會(huì)上，還有人大代表不斷提出要新增路段。 
　　而對(duì)于已經(jīng)納入統(tǒng)貸的59條在建二級(jí)公路，一方面，為了納入省統(tǒng)貸，大部分項(xiàng)目的立項(xiàng)手續(xù)都不全，就盲目上馬；另一方面，各州市在初設(shè)的基礎(chǔ)上，不斷增加路段，并擅自提高建設(shè)等級(jí)，使得項(xiàng)目概算不斷增加。超概不僅帶來(lái)了項(xiàng)目資金的緊缺，更嚴(yán)重的問(wèn)題是項(xiàng)目的合法性將受到質(zhì)疑。 
　　再次，還款責(zé)任難以保證。根據(jù)三方協(xié)議（省財(cái)政廳、省交通運(yùn)輸廳、州市政府），鎖定的債務(wù)中，除中央承擔(dān)的60%外，剩余的40%部分按照州市的財(cái)力，分別承擔(dān)0至50%，剩余部分由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)。根據(jù)還款責(zé)任書(shū)，省交通運(yùn)輸廳并無(wú)還款責(zé)任。雖然簽訂了還款責(zé)任，但是還款責(zé)任并非按照科學(xué)的測(cè)算確定的比例，因此對(duì)于部分州市盡管簽訂了還款責(zé)任書(shū)，還都是為了項(xiàng)目能上馬而簽訂的，并沒(méi)有考慮后期的債務(wù)負(fù)擔(dān)，而“統(tǒng)貸統(tǒng)還”確定了省交通運(yùn)輸廳的貸款主體地位，并將債務(wù)負(fù)擔(dān)集中在交通運(yùn)輸廳。州市政府雖然簽訂了還款責(zé)任書(shū)，但二級(jí)公路建成后，省級(jí)、州市政府的工作重心都將轉(zhuǎn)移，最終債務(wù)負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上還是在省交通運(yùn)輸廳，在沒(méi)有切實(shí)的保障措施的前提下，州市政府的還款責(zé)任將難以保證。 
　　“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的云南模式 
　　改變“一路一單位”的模式 
　　在“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的概念下，在今后的收費(fèi)公路建設(shè)上，取消現(xiàn)有的“一路一單位”的貸款模式。根據(jù)云南省各州市的發(fā)展情況，合并二至三個(gè)州市（財(cái)政收入高低配比），成立收費(fèi)公路發(fā)展集團(tuán)公司，擔(dān)當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目的貸款主體，實(shí)行企業(yè)化管理，同時(shí)要努力突破“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策局限，實(shí)現(xiàn)收費(fèi)公路的規(guī)模經(jīng)營(yíng)、滾動(dòng)發(fā)展。集團(tuán)公司內(nèi)部的收支實(shí)行收管用一體化和收支兩條線，即實(shí)行通行費(fèi)的征收、管理和使用一體化，成立單獨(dú)的的通行費(fèi)征收機(jī)構(gòu)，把征收到通行費(fèi)集中到主管部門(mén)，再由主管部門(mén)統(tǒng)一支付、平衡還貸。建立全省或全市收費(fèi)公路“平衡還貸資金”，允許經(jīng)營(yíng)效益好的項(xiàng)目在收費(fèi)期限后繼續(xù)收費(fèi)，撤并經(jīng)營(yíng)效益差的站點(diǎn)，控制管理成本，增強(qiáng)行業(yè)的還貸能力。降低銀行投資風(fēng)險(xiǎn)，使其長(zhǎng)期發(fā)揮應(yīng)有的融資作用。但該方案的實(shí)施中應(yīng)當(dāng)注意合規(guī)性問(wèn)題，2004年頒布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》雖然提出“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實(shí)行“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”，也就是說(shuō)，車(chē)輛通行費(fèi)只能用于還款，不得用于其他項(xiàng)目的建設(shè)。 
　　將債務(wù)劃轉(zhuǎn)各項(xiàng)目業(yè)主 
　　將已經(jīng)形成的省統(tǒng)貸二級(jí)公路債務(wù)，按照項(xiàng)目隸屬關(guān)系，劃轉(zhuǎn)各州市項(xiàng)目業(yè)主，有利于調(diào)動(dòng)各方積極性，積極籌措資金，償還貸款。各項(xiàng)目業(yè)主為了減輕債務(wù)壓力，也將督促出資各方積極籌措，足額到位各項(xiàng)目資本金，而交通運(yùn)輸廳作為行業(yè)主管部門(mén)，應(yīng)積極協(xié)調(diào)各方關(guān)系，爭(zhēng)取中央、省級(jí)補(bǔ)助資金并盡快下達(dá)，督促項(xiàng)目業(yè)主合理合法使用各級(jí)償債資金。 
　　地方政府在接到劃轉(zhuǎn)的債務(wù)后，不僅要爭(zhēng)取各級(jí)財(cái)政的補(bǔ)助資金償債，同時(shí)應(yīng)積極采用地方政府債券、企業(yè)債券等融資方式，專(zhuān)項(xiàng)用于二級(jí)公路的建設(shè)和債務(wù)償還。 
　　建立償債基金 
　　云南省二級(jí)公路建設(shè)大會(huì)戰(zhàn)已經(jīng)進(jìn)入尾聲，目前各級(jí)政府的工作重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從如何融資轉(zhuǎn)移到如何償債上來(lái)，省政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)測(cè)算后續(xù)的債務(wù)規(guī)模、債務(wù)負(fù)擔(dān)，根據(jù)各級(jí)財(cái)政應(yīng)承擔(dān)的比例，督促各級(jí)財(cái)政從每年的預(yù)算中安排專(zhuān)項(xiàng)資金，建立償債基金，專(zhuān)項(xiàng)用于償還債務(wù)及利息。 
　　云南省“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的基本思路 
　　云南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)比較落后，不僅財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)，收費(fèi)公路上的交通量也偏低，所以更有必要實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還” 
　　政策。結(jié)合工作實(shí)際，云南省可以選擇以下兩個(gè)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”實(shí)施方案： 
　　方案一：“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一負(fù)債、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一還款” 
　　基本流程：省交通運(yùn)輸廳委托專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)（如省公路投資公司或省公路局等）統(tǒng)一編制政府還貸公路收支預(yù)算，統(tǒng)一向金融機(jī)構(gòu)借款，統(tǒng)一承擔(dān)還貸的職責(zé)，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路的車(chē)輛通行費(fèi)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)一核算本行政區(qū)域內(nèi)所有政府還貸公路建設(shè)貸款使用及其償還情況，統(tǒng)一償還建設(shè)貸款。 
　　具體思路：省交通運(yùn)輸廳作為對(duì)全省政府還貸公路實(shí)行統(tǒng)一管理的責(zé)任主體，委托省公路投資公司或省公路局統(tǒng)一編制收支預(yù)算，確定年度收費(fèi)目標(biāo)，統(tǒng)一向銀行貸款，統(tǒng)一承擔(dān)向銀行償還貸款本息的職責(zé)，并根據(jù)各政府還貸公路建設(shè)項(xiàng)目對(duì)貸款的需求，將從銀行取得的借款轉(zhuǎn)貸給政府還貸公路各收費(fèi)管理單位，由各收費(fèi)管理單位負(fù)責(zé)利用貸款建設(shè)政府還貸公路，并承擔(dān)償還貸款本金和利息的職責(zé)。各收費(fèi)管理單位將需要償還的貸款本息上交省公路投資公司或省公路局，由省公路投資公司或省公路局統(tǒng)一償還給貸款銀行。 
　　方案二：“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)借轉(zhuǎn)貸、分級(jí)負(fù)債、按市核算、統(tǒng)一還款”基本流程：省交通運(yùn)輸廳委托專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)（如省公路投資公司或省公路局等），統(tǒng)一編制政府還貸公路收支預(yù)算，統(tǒng)一向金融機(jī)構(gòu)借款，轉(zhuǎn)貸給州市人民政府交通主管部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱“州市交通主管部門(mén)”），由州市交通主管部門(mén)承擔(dān)向省交通運(yùn)輸廳委托專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)還貸的職責(zé)，省交通運(yùn)輸廳委托專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)向金融機(jī)構(gòu)還貸的職責(zé)。 
　　州市交通主管部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路的車(chē)輛通行費(fèi)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)一核算本行政區(qū)域內(nèi)所有政府還貸公路建設(shè)貸款使用及其償還情況，省交通運(yùn)輸廳委托專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一向金融機(jī)構(gòu)償還建設(shè)貸款。 
　　具體思路：省交通運(yùn)輸廳作為對(duì)全省政府還貸公路實(shí)行統(tǒng)一管理的責(zé)任主體，委托省公路投資公司或省公路局統(tǒng)一編制政府還貸公路收支預(yù)算，確定年度收費(fèi)目標(biāo)，統(tǒng)一向銀行貸款，統(tǒng)一承擔(dān)向銀行償還貸款本息的職責(zé)，并根據(jù)各州市建設(shè)政府還貸公路對(duì)貸款的需求，將從銀行取得的借款轉(zhuǎn)貸給各州市交通局，由州市交通局負(fù)責(zé)利用貸款建設(shè)本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，并承擔(dān)償還貸款本金和利息的職責(zé)。州市交通局將需要償還的貸款本息上交省公路投資公司或省公路局，由省公路投資公司或省公路局統(tǒng)一償還給貸款銀行。同時(shí)，省交通運(yùn)輸廳可根據(jù)需要，從收取的車(chē)輛通行費(fèi)中按一定比例集中部分資金建立“撤站還貸平衡資金”，主要用于償還被撤消收費(fèi)站點(diǎn)的遺留債務(wù)，補(bǔ)助收不敷支的州市償還公路建設(shè)貸款和有償集資款。提取比例由省交通運(yùn)輸廳會(huì)同省財(cái)政根據(jù)云南省的具體情況確定。