□ 翁仕友王莉萍
    1月初召開的全國(guó)鐵路工作會(huì)議透露，2011年安排鐵路基本建設(shè)7000億元，這和2010年實(shí)際完成投資規(guī)模相當(dāng)。
    在中國(guó)整體固定資產(chǎn)投資規(guī)模有所壓縮的情況下，鐵道部門顯然無(wú)意放緩中國(guó)的鐵路建設(shè)計(jì)劃。在地方政府的助推下，原本定于2020年完成的鐵路中長(zhǎng)期規(guī)劃目標(biāo)，有望提前5年完成。
    外界關(guān)注的是，持續(xù)數(shù)年的大規(guī)模建設(shè)，讓鐵路資產(chǎn)負(fù)債累累。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鐵路資產(chǎn)負(fù)債1.3萬(wàn)億元以上。業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂，2015年前后，前期投資將陸續(xù)進(jìn)入償債期，僅靠鐵路建設(shè)基金和銀行貸款兩大渠道，將難以支撐依舊龐大的鐵路建設(shè)計(jì)劃，日益擴(kuò)大的資金缺口可能成為新的隱憂。
    鐵路“十二五”規(guī)劃起草之際，有研究人員呼吁，國(guó)家應(yīng)在鐵路投融資體制改革上進(jìn)行更多的探索和試點(diǎn)，明確不同投資主體的資金來源、投資范圍、投資決策權(quán)，創(chuàng)新融資方式，尋求鐵路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展之路。
資金缺口擴(kuò)大
    春節(jié)前夕，石家莊市鐵路辦官員頻繁進(jìn)京，與鐵道部、國(guó)家發(fā)改委等部門進(jìn)行溝通，他們希望市里規(guī)劃的鐵路建設(shè)項(xiàng)目能獲得認(rèn)可，盡快上馬，同時(shí)爭(zhēng)取更多的政策和資金支持。
    河北省會(huì)城市石家莊，位置特殊，受益于國(guó)家中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃，近些年鐵路建設(shè)力度較大。目前正在實(shí)施的高速鐵路新建項(xiàng)目就有4個(gè)，分別是石家莊-太原、北京-石家莊、石家莊-武漢、石家莊-濟(jì)南。按照既定工作安排，這些項(xiàng)目均在2011年底前后建成。“十二五”開局之年，國(guó)家的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃依舊龐大，絲毫不見放緩跡象，不甘在本輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)熱潮中落后的地方政府，紛紛表示即使“砸鍋賣鐵”也要上項(xiàng)目。
    與這種熱情相對(duì)應(yīng)的是，各地鐵路建設(shè)資金缺口不斷擴(kuò)大，一些項(xiàng)目雖有建設(shè)意向，但資金無(wú)法落實(shí)，項(xiàng)目只能擱置。在國(guó)家信貸政策逐步收緊背景下，這一問題更加突出。
    以石家莊為例，銀監(jiān)會(huì)的新要求直接造成高鐵項(xiàng)目貸款不能及時(shí)到位，自2010年2月份銀行開始陸續(xù)發(fā)放貸款，至2010年3月11日共計(jì)發(fā)放10.3億元，其中：農(nóng)業(yè)銀行1.4億元，北京銀行8.9億元。發(fā)放速度遠(yuǎn)不及以往。
    6月10日，國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)文件下發(fā)后，貸款銀行均提出對(duì)高鐵項(xiàng)目貸款追加抵押、擔(dān)保等增信方式，北京銀行和農(nóng)業(yè)銀行要求以自有土地抵押，方可發(fā)放剩余貸款。據(jù)了解，為解決高鐵項(xiàng)目貸款，石家莊市政府已同意發(fā)投公司作為鐵道部移交土地的接收單位，首批無(wú)爭(zhēng)議的1790畝土地移交正在辦理，土地移交的時(shí)間決定了銀行發(fā)放貸款的進(jìn)度。
    地方政府的建設(shè)資金來源并不復(fù)雜，除了政府財(cái)政撥款外，主要是銀行貸款和融資平臺(tái)融資。根據(jù)融資來源，石家莊市融入的資金主要包括兩個(gè)部分：河北省聯(lián)社80億元信托資金和高鐵項(xiàng)目10.3億元銀行貸款資金。
    據(jù)了解，石家莊市高鐵項(xiàng)目建設(shè)資金總需求約52.6億元，市政府安排資金共28.5億元，剩余的24.1億元主要通過包裝高鐵配套工程項(xiàng)目申請(qǐng)銀行貸款。2009年12月，銀行對(duì)高鐵配套工程項(xiàng)目授信43億元(其中農(nóng)業(yè)銀行授信30億元，北京銀行授信13億元)。
    部分地區(qū)發(fā)改委官員擔(dān)憂，如果2011年國(guó)家信貸政策進(jìn)一步收緊，將會(huì)影響項(xiàng)目建設(shè)。為此業(yè)內(nèi)人士呼吁，鐵路建設(shè)不宜過度超前，同時(shí)對(duì)地方政府面臨的籌資難題，應(yīng)通盤考慮。
分類建設(shè)契機(jī)
    一些鐵路行業(yè)人士和研究人員則呼吁，國(guó)家可以考慮業(yè)界呼吁多年的鐵路項(xiàng)目分類建設(shè)思路，以緩解政府的籌資壓力。
    目前現(xiàn)有鐵路中有大量的公益性線路，例如用于國(guó)防、西部大開發(fā)的項(xiàng)目，這些鐵路一般經(jīng)濟(jì)效益較差。對(duì)于這類項(xiàng)目政府應(yīng)唱主角，以鐵道部和地方政府出資修建為主。由于這些地區(qū)大多偏遠(yuǎn)，人民收入水平較低，在運(yùn)價(jià)上適當(dāng)控制，由此帶來的運(yùn)營(yíng)虧損，中央政府和地方政府應(yīng)給予補(bǔ)貼。
    而對(duì)于客運(yùn)專線和煤運(yùn)通道這類運(yùn)量大、效益好的鐵路，可以劃分為經(jīng)營(yíng)性鐵路，目前高鐵主要在北京、廣東、上海、天津等大城市間修建，客源相對(duì)較多。對(duì)于這類線路，可以對(duì)其進(jìn)行股份制改造，通過股票市場(chǎng)、債券市場(chǎng)融資，吸引更多的社會(huì)資金進(jìn)入，降低政府投資比重。
    分類建設(shè)思路，其實(shí)早在起草鐵路“十一五”規(guī)劃時(shí)就已浮現(xiàn)。當(dāng)時(shí)來自國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院、國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院的研究人員提出，在分類建設(shè)制度下，對(duì)商業(yè)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目區(qū)別對(duì)待。具體操作上，對(duì)于商業(yè)項(xiàng)目，國(guó)家一般不直接投入資金，而是進(jìn)行市場(chǎng)化融資，國(guó)家進(jìn)行政策扶持，如貼息、減稅、適度擔(dān)保等。而對(duì)公益性項(xiàng)目，主要由中央政府和受益的地方政府給予財(cái)政撥款和財(cái)政扶持。兼具公益性和經(jīng)營(yíng)性的鐵路建設(shè)，在政府支持下要多渠道吸引社會(huì)資金。
    針對(duì)不同類型的線路，應(yīng)考慮實(shí)行不同比例的項(xiàng)目資本金率。從1996年開始，國(guó)家對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目實(shí)行資本金制度，按照規(guī)定，項(xiàng)目資本金不能是債務(wù)性資金，而且只有先落實(shí)資本金以后，項(xiàng)目才能進(jìn)行建設(shè)。
    項(xiàng)目資本金可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)作價(jià)出資。長(zhǎng)期以來，鐵路項(xiàng)目資本金比例一直保持在50%，這意味著投資總額的一半需要通過財(cái)政撥款等途徑解決。在大規(guī)模建設(shè)沖動(dòng)下，如何籌集建設(shè)資金，令地方政府發(fā)愁。
    有研究人員建議，對(duì)于公益性線路，應(yīng)該適當(dāng)提高項(xiàng)目資本金率，如在70%以上，減輕負(fù)債壓力；而對(duì)于收益好的項(xiàng)目，資本金比例可以下調(diào)到30%~35%，甚至更低，提高資本金的杠桿率，增加債務(wù)性資金，緩解政府投入壓力。
融資治本之策
    鐵路行業(yè)負(fù)債率抬頭是從2008年開始的，目前負(fù)債總額已突破萬(wàn)億元，在此之前全行業(yè)負(fù)債率一直維持在40%左右。在償債高峰期到來前夕，如何解決地方政府鐵路建設(shè)資金缺口、降低鐵路資產(chǎn)負(fù)債率，推進(jìn)投融資體制改革被寄予厚望。
    新中國(guó)成立后，國(guó)家鐵路一直由中央負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和管理，由于資金來源單一，鐵路建設(shè)進(jìn)展緩慢。20世紀(jì)90年代初，國(guó)家開始改革投融資體制，推出了鐵道部和地方政府合資建鐵路模式，至此，單一投資建鐵路的形式終結(jié)。
    目前修建的國(guó)家鐵路，均以合資鐵路形式存在，具體由鐵道部與地方政府作為出資人成立合資公司，負(fù)責(zé)線路的資產(chǎn)管理，線路經(jīng)營(yíng)則由地方鐵路局負(fù)責(zé)。截至2009年底，全國(guó)合資鐵路公司累計(jì)145家，投資規(guī)模3萬(wàn)億元。據(jù)知情人士介紹，1/3合資鐵路盈利，1/3勉強(qiáng)維持，1/3處于虧損狀態(tài)。
    在投融資改革上，鐵道部還采取擴(kuò)大鐵路建設(shè)債券發(fā)行規(guī)模、擴(kuò)大利用外資規(guī)模、推進(jìn)鐵路企業(yè)股改上市等，目前已有大秦鐵路、廣深鐵路、鐵龍物流三家鐵路運(yùn)輸上市公司。
    此外，鐵道部還積極引進(jìn)了保險(xiǎn)、社保等擁有大額資金的戰(zhàn)略投資者，例如京津城際引進(jìn)中海油、京滬高鐵引進(jìn)平安保險(xiǎn)等，這極大緩解了鐵路項(xiàng)目資本金籌集壓力。“外界老說鐵路融資沒有什么大變化，其實(shí)對(duì)于我們自己來說，已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。過去鐵路建設(shè)全部是國(guó)家拿錢，自己出錢自己花。”鐵道部?jī)?nèi)部人士介紹說。
    2005年7月，為落實(shí)非公經(jīng)濟(jì)36條文件，鐵道部出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見》，明確提出向非公有資本全面開放鐵路建設(shè)、客貨運(yùn)輸、運(yùn)輸裝備制造與多元化經(jīng)營(yíng)四大領(lǐng)域，同時(shí)制定了7條具體的扶持措施。
    上述鐵道部人士介紹說，按說鐵路的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)民間資本都可以進(jìn)來，但具體到項(xiàng)目一個(gè)一個(gè)談的時(shí)候會(huì)發(fā)現(xiàn)還是很困難。
    中國(guó)投資協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張漢亞認(rèn)為，民資投資的最終目的是為了盈利，而相對(duì)于電信等壟斷行業(yè)，鐵路投資回收周期長(zhǎng)，需要10年甚至20年。另外高鐵投資數(shù)額大，動(dòng)輒百億千億元，民資大多缺乏獨(dú)立投資的實(shí)力。
    更為根本的原因是缺少吸引社會(huì)資本進(jìn)入的運(yùn)營(yíng)分配模式。目前國(guó)家鐵路分配實(shí)行的是鐵道部統(tǒng)收統(tǒng)支的清算模式，即各個(gè)經(jīng)營(yíng)主體的收入必須經(jīng)過鐵道部再分配，民間資本在票價(jià)制定、運(yùn)能安排上均無(wú)話語(yǔ)權(quán)，收入預(yù)期難以保證，因而不敢輕易投資鐵路。
    和投資客運(yùn)線路不同，社會(huì)資本更愿意投向效益更好的貨運(yùn)線路，朔黃鐵路即是典型代表。這條成立于1998年2月的煤運(yùn)通道，是中國(guó)西煤東運(yùn)第二大通道，西起山西省神池縣，東至河北黃驊港，由神華集團(tuán)公司、鐵道部、河北省政府合資修建，公司注冊(cè)資本金58.8億元人民幣，三方占比分別為52.7%、41.2%和6.1%。
    目前在個(gè)別高鐵項(xiàng)目上(如石太客運(yùn)專線)也有民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入，這些企業(yè)大多有較大貨物外運(yùn)量，參與初衷并非是想從線路運(yùn)營(yíng)本身收益，而是希望和鐵道部搞好關(guān)系，爭(zhēng)取運(yùn)力資源。
    有學(xué)者認(rèn)為，鐵路投融資改革已邁出了一大步，在“十二五”期間應(yīng)進(jìn)一步深化，實(shí)行政企分開，放開路權(quán)，建立合理科學(xué)的清算體系，保障社會(huì)資本參與鐵路的收益，吸引更多資本參與鐵路建設(shè)，以從根本上避免債務(wù)纏身的困局。