□ 冷志強(qiáng) 張長(zhǎng)青
    2月6日，環(huán)保部下發(fā)了《關(guān)于鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《通知》）。根據(jù)《通知》要求，鐵路建設(shè)若在工程范圍、工程內(nèi)容以及防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)，建設(shè)單位應(yīng)在項(xiàng)目開(kāi)工前或變更工程開(kāi)工前，重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。
    該《通知》的出臺(tái)，有效地彌補(bǔ)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)評(píng)法》）的不足，對(duì)鐵路建設(shè)單位的行為具有積極的指導(dǎo)作用，可以有效地減少環(huán)保部門(mén)和鐵路部門(mén)之間的爭(zhēng)議，對(duì)我國(guó)鐵路建設(shè)的發(fā)展和環(huán)境保護(hù)事業(yè)都具有極其重要的影響。
★順時(shí)之舉★
    在筆者看來(lái)，《通知》的發(fā)布非常及時(shí)到位，實(shí)際上更是一種必然。
    現(xiàn)在我國(guó)的鐵路項(xiàng)目正處在一個(gè)較大的調(diào)整期，加之考慮到國(guó)內(nèi)金融行業(yè)的現(xiàn)狀，鐵道部的資金吃緊，鐵路的建設(shè)更須謹(jǐn)慎。因此鐵路工程在施工過(guò)程中發(fā)生變動(dòng)的可能性增大，對(duì)工程項(xiàng)目的重新或補(bǔ)充環(huán)評(píng)也更加必要，這也有意無(wú)意地增加了環(huán)保部門(mén)與鐵路建設(shè)部門(mén)之間的爭(zhēng)議。
    同時(shí)，環(huán)境問(wèn)題一直是近年來(lái)我國(guó)發(fā)展面臨的重要問(wèn)題，鐵路建設(shè)亦不例外。例如，2011年11月29日，環(huán)保部正式發(fā)文暫緩審批貴廣鐵路補(bǔ)充環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)，其主要原因是貴廣鐵路橫跨黔、桂、粵三個(gè)省區(qū)，沿途經(jīng)過(guò)多個(gè)國(guó)家自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)，而工程穿越黎平侗鄉(xiāng)風(fēng)景名勝區(qū)時(shí)線(xiàn)位發(fā)生位移，需要增加路基和橋梁工程，因此，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的環(huán)境影響以及工程變更前后敏感點(diǎn)及噪聲防治措施相應(yīng)發(fā)生變化和調(diào)整，需要進(jìn)一步論證，并征求公眾對(duì)項(xiàng)目的意見(jiàn)。而在《通知》出臺(tái)之前，很多環(huán)保人士及民眾也希望進(jìn)一步規(guī)范鐵路建設(shè)項(xiàng)目的報(bào)批，以此來(lái)減少建設(shè)項(xiàng)目對(duì)沿途環(huán)境的影響。
    鑒于此，環(huán)保部和鐵道部雙方達(dá)成共識(shí)，發(fā)布了《通知》，其目的就是為了解決之前在適用《環(huán)評(píng)法》當(dāng)中建設(shè)項(xiàng)目變更條款時(shí)存在的爭(zhēng)議。
★影響深遠(yuǎn)★
    《通知》的發(fā)布，對(duì)鐵路建設(shè)和環(huán)境保護(hù)都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
    首先，《通知》使鐵道部面臨更大的環(huán)境壓力。《通知》發(fā)布之前，《環(huán)評(píng)法》就曾對(duì)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)置了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批環(huán)節(jié)，以此來(lái)規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目單位的行為，最大限度地減少建設(shè)項(xiàng)目對(duì)周邊環(huán)境的影響。而《通知》下發(fā)之后，使鐵路建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境報(bào)批更加嚴(yán)格，無(wú)疑增加了鐵道部的壓力。
    其次，《通知》也可能會(huì)對(duì)高鐵建設(shè)產(chǎn)生特別的影響，使已經(jīng)不斷放緩的高鐵建設(shè)步伐再次受到制約。我們不難發(fā)現(xiàn)，《通知》中的“客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)”、“運(yùn)行速度增加”、“無(wú)砟軌道”等都是高鐵工程中的用語(yǔ)，《通知》中明確將“客貨共線(xiàn)改客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)或貨運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)”、“有砟軌道改無(wú)砟軌道或無(wú)砟軌道改有砟軌道”等有關(guān)高鐵建設(shè)的變動(dòng)列為重大變動(dòng)，這在之前的文件中是沒(méi)有的。
    再次，《通知》實(shí)際上是對(duì)《環(huán)評(píng)法》第24條的細(xì)化。《環(huán)評(píng)法》第24條的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)什么情況屬于重大變動(dòng)沒(méi)有明確的規(guī)定，這也增加了環(huán)保部門(mén)與鐵路建設(shè)單位之間的爭(zhēng)議。從《通知》的實(shí)際內(nèi)容來(lái)看，《通知》將重大變動(dòng)共分為6大類(lèi)，分別為功能定位、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工程內(nèi)容、環(huán)境敏感區(qū)、主要環(huán)境保護(hù)措施發(fā)生重大變動(dòng)以及經(jīng)環(huán)境保護(hù)部與鐵道部界定為重大變動(dòng)的其他變更，并將其中的前4類(lèi)具體細(xì)分為了15項(xiàng)具體情形。同時(shí)，《通知》將鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的原則根據(jù)不同情況分為了三個(gè)，明確了三項(xiàng)或三項(xiàng)以上重大變動(dòng)、兩項(xiàng)重大變動(dòng)和不構(gòu)成重大變動(dòng)分別應(yīng)該如何處理的原則。這無(wú)疑使需要依法進(jìn)行重新報(bào)批、補(bǔ)充或不需事前報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的工程項(xiàng)目分別得以明確，從而減少了環(huán)保部門(mén)與建設(shè)部門(mén)的爭(zhēng)議。
    此外，《通知》中所列的許多情況雖然并不經(jīng)常發(fā)生，但是此《通知》使鐵路建設(shè)項(xiàng)目的重大變動(dòng)的環(huán)評(píng)報(bào)批更有章可循，規(guī)范了鐵路建設(shè)中的建設(shè)方的行為。從一定層面上講，《通知》的下發(fā)也只是我國(guó)規(guī)范鐵路建設(shè)項(xiàng)目一小筆，相信未來(lái)一定會(huì)有更多詳細(xì)、規(guī)范的規(guī)定和法律來(lái)確保我國(guó)鐵路建設(shè)的健康發(fā)展。
★重在執(zhí)行★
《通知》發(fā)布之后的執(zhí)行力一直是許多業(yè)內(nèi)人士關(guān)心的重要問(wèn)題。一項(xiàng)法律、法規(guī)或規(guī)章頒布之后，如果不能很好地執(zhí)行，不僅起不到其應(yīng)有的作用，相反會(huì)削弱法律的權(quán)威性和政府的公信力。去年，環(huán)保部曾叫停膠濟(jì)鐵路客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)。根據(jù)環(huán)保部的公告，膠濟(jì)鐵路存在的問(wèn)題主要出在環(huán)保設(shè)施未申請(qǐng)環(huán)保部驗(yàn)收等方面，然而后來(lái)就沒(méi)有了動(dòng)靜，不了了之了。這曾一度讓人們覺(jué)得相關(guān)規(guī)定的執(zhí)行力值得懷疑。但此《通知》的執(zhí)行力是值得信賴(lài)的，因?yàn)椤锻ㄖ�》是環(huán)保部與鐵道部經(jīng)過(guò)共同討論而達(dá)成的共識(shí)，因此應(yīng)該相信，鐵路部門(mén)會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行和遵守《通知》。而且，當(dāng)前在我國(guó)鐵路項(xiàng)目大調(diào)整時(shí)期出臺(tái)《通知》，足以看出我國(guó)政府在規(guī)范鐵路建設(shè)和環(huán)境保護(hù)方面的決心。上述環(huán)保部叫停膠濟(jì)鐵路客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)的例子只是個(gè)案，不能因此而懷疑《通知》的整體執(zhí)行力。我們有理由相信，《通知》對(duì)我國(guó)的鐵路建設(shè)必將產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。
    （作者張長(zhǎng)青為北京交通大學(xué)教授、博士研究生導(dǎo)師，冷志強(qiáng)為北京交通大學(xué)2011級(jí)經(jīng)濟(jì)法專(zhuān)業(yè)碩士研究生）