□ 梁留科
    交通擁堵正在隨著交通機(jī)動(dòng)化的提高迅速從特大城市擴(kuò)散到大城市，甚至中等城市，成為全社會(huì)關(guān)注的問題。
    交通擁堵的根源是交通瓶頸。一般分為三類：暫時(shí)道路障礙、永久瓶頸、需求瓶頸。交通擁堵的形成與傳播過程分為三個(gè)階段：點(diǎn)擁堵、線擁堵、面擁堵。主要特征表現(xiàn)在“三高”方面：高峰時(shí)段、高流量斷面和高流量方向。
    盡管交通投資逐步增長，但城市道路的交通運(yùn)行速度在快速道路大幅度增長的情況下逐年下降。許多城市的交通擁堵表現(xiàn)出常態(tài)化和區(qū)域蔓延趨勢以及交通走廊潮汐性擁堵現(xiàn)象。強(qiáng)化城市交通管理刻不容緩。
管理現(xiàn)狀
    目前，我國汽車保有量數(shù)量龐大。自1978年至2012年，我國民用汽車總計(jì)從135.84萬輛增至2.33億輛，增長勢頭迅猛。公共交通方面，全國地級(jí)以上城市2010年末公共交通車輛383161輛。
    國內(nèi)中心城市交通管理體制也呈現(xiàn)出多樣化趨勢。
    一是傳統(tǒng)的多部門交叉管理模式。城市交通的各個(gè)要素，歸屬多個(gè)部門包括交通、城建、市政、城管、公安等管理。由于管理部門眾多，協(xié)調(diào)配合難度較大，應(yīng)變能力低；職能、職責(zé)交叉明顯，易產(chǎn)生內(nèi)耗，行政效率低下；以管理為目的，服務(wù)功能相對(duì)弱化。
    二是“一城一交”的大交通管理模式，由一個(gè)部門對(duì)城市交通進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃管理。其優(yōu)勢在于：實(shí)現(xiàn)了決策、執(zhí)行、監(jiān)督的協(xié)調(diào)，減少了管理層，提高了管理效率，降低了管理成本；實(shí)現(xiàn)了城市交通發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)則和決策的統(tǒng)一，為城市交通的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)；實(shí)現(xiàn)了各種運(yùn)輸方式管理的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，整合了交通資源，有利于交通快速反應(yīng)機(jī)制的建立和形成；在提高城市交通管理能力的同時(shí)，社會(huì)服務(wù)職能得到顯著增強(qiáng)。
    另外就是由交通部門對(duì)城鄉(xiāng)道路運(yùn)輸實(shí)施一體化管理模式。這種模式為從模式一向模式二的過渡，雖然實(shí)現(xiàn)了道路運(yùn)輸管理的一體化，但是在交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)等方面尚未形成集中統(tǒng)一管理。有三個(gè)特點(diǎn)：相對(duì)多部門交叉管理模式較為精簡，管理職能較為集中，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸管理的一體化，提高了交通管理效率；城市綜合交通管理體制尚未建立，各種運(yùn)輸方式的管理仍比較分散；在進(jìn)一步提高交通行政管理對(duì)市場變化應(yīng)變能力的同時(shí)，社會(huì)服務(wù)功能得到明顯增強(qiáng)。
問題突出
    交通基礎(chǔ)建設(shè)跟不上發(fā)展需要
    長期以來，我國城市人均道路面積一直處于低水平狀態(tài)，近年來開始有較快發(fā)展，人均道路面積由1990年的3.1平方米上升到2010年底的10.44平方米。但尚不及發(fā)達(dá)國家的1/3。盡管增長幅度較快，仍趕不上城市交通量幾何級(jí)數(shù)的增長速度。道路容量的嚴(yán)重不足，致使城市中心道路擁堵加劇，中心區(qū)平均汽車行程車速顯著降低，一些城市每小時(shí)降到10公里左右。
    中心區(qū)道路面積下降。我國大城市市區(qū)正處在從中心區(qū)向郊區(qū)化擴(kuò)散過程中，近幾年城市道路建設(shè)的增加，主要分布在新開發(fā)的市區(qū)和郊區(qū)，相對(duì)來講，中心區(qū)的道路面積率反而略有下降。中心城市改造導(dǎo)致中心區(qū)人口密集，人均道路面積進(jìn)一步下降。城市房地產(chǎn)開發(fā)集中于市中心地區(qū)，產(chǎn)生了過量的交通，造成道路超負(fù)荷運(yùn)載。此外，城市非法占道問題一直得不到有效解決。
    當(dāng)前出現(xiàn)的城市交通問題中，一個(gè)重要原因是，缺乏科學(xué)的整體交通戰(zhàn)略和規(guī)劃，治理工作往往顧此失彼，前后失調(diào)，投入不小，而收益不大。
    交通管理水平有待提升
    由于歷史和認(rèn)識(shí)方面的原因，我國大城市中交通控制管理和交通安全管理的現(xiàn)代化設(shè)施較少。近年來各大城市陸續(xù)投入資金設(shè)置現(xiàn)代化交通監(jiān)控和誘導(dǎo)設(shè)施。但是由于起步晚、系統(tǒng)性差，并未形成統(tǒng)一的管理系統(tǒng)。由于設(shè)施明顯不足，管理疏漏不少，我國城市的交通事故率居高不下。此外，國際上使用的信息化、智能化管理系統(tǒng)，在我國還處于起步摸索階段。
    長期忽視公共交通的發(fā)展
    公共交通是效率最高的交通方式，幾乎所有國家和地區(qū)在經(jīng)歷了痛苦曲折之后，都鮮明地選擇了優(yōu)先發(fā)展公共交通的政策。我國城市用地緊張，人口密度高，適宜于公共交通運(yùn)輸，所以國家早就制定了優(yōu)先發(fā)展公共交通的政策。但因?yàn)榉N種原因，一直沒有得到很好的落實(shí)。
    大中城市需要解決好中短距離出行和與公共交通的接駁換乘問題，公共交通優(yōu)先發(fā)展應(yīng)協(xié)調(diào)與慢行交通的關(guān)系，倡導(dǎo)“公交+慢行”一體化交通出行模式，是節(jié)能減排、綠色出行的根本要求，其實(shí)質(zhì)是加快城市交通發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城市交通資源的合理配置。
發(fā)展對(duì)策
    建議采用以下戰(zhàn)略：一是規(guī)劃引領(lǐng)戰(zhàn)略；二是意識(shí)提升戰(zhàn)略；三是公交優(yōu)先戰(zhàn)略；四是智能管理戰(zhàn)略。
    強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)
    城市規(guī)劃與交通規(guī)劃應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，總體、系統(tǒng)規(guī)劃，分步實(shí)施，并具有前瞻性。因此，在城市規(guī)劃中首先必須統(tǒng)籌考慮實(shí)現(xiàn)各功能區(qū)的合理配置，以盡量少的出行滿足生活、工作需要。合理調(diào)整城市總體功能布局，實(shí)施中心商業(yè)區(qū)分流，公共交通設(shè)施分流；加快快速通道建設(shè)，疏通社區(qū)內(nèi)末端毛細(xì)血管，區(qū)域車輛蓄能、分流功效是緩解交通擁堵需求必須解決的基礎(chǔ)問題。
    要以大區(qū)域布局系統(tǒng)統(tǒng)籌考慮為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)施大手筆規(guī)劃。將航空港、高鐵車站、火車站、城際輕軌站、長途客運(yùn)站納入一體化設(shè)計(jì)，優(yōu)化路面公交、地鐵、城際輕軌等相互交匯的立體交通網(wǎng)絡(luò)布局。加強(qiáng)軌道交通與長途客運(yùn)站的連接，快速有效分流人員，提供換乘方便，減少路面交通常規(guī)車輛的使用。
    提高交通意識(shí)
    首先是公民法律意識(shí)的提高：要打破“人治”的怪圈，從素質(zhì)教育上確立“法律面前人人平等”的概念。其次需要有法律做為基礎(chǔ)；我國交通法規(guī)針對(duì)非機(jī)動(dòng)車和行人的法律目前實(shí)屬蒼白。建立健全交通法律法規(guī)，從根本上堵住法律空白點(diǎn)，使人人有法可依、以提高交通意識(shí)。再次是要有足夠的懲治力度和可執(zhí)行性：目前我國對(duì)非機(jī)動(dòng)車和行人的管理基本處于“放羊”狀態(tài)，原因就是法律的懲治力度和可執(zhí)行性差，治理違法的成本高。要依托先進(jìn)的身份管理、工作管理，利用全社會(huì)保障等各種制度、福利，進(jìn)行出行人群管理，把違法與社保、醫(yī)保、升遷等切身利益結(jié)合在一起，對(duì)出行人群管理的可執(zhí)行性將大大提高。有效提高出行人群的交通意識(shí)，需要全社會(huì)齊心協(xié)力，協(xié)調(diào)一致。
    提倡“公交優(yōu)先”
    當(dāng)前，公交車數(shù)量仍滿足不了發(fā)展的要求，線路覆蓋不全面，乘坐不方便，在財(cái)物安全上也不如小汽車，這是多數(shù)人愿意選擇小汽車的主要原因之一。因此，緩解城市擁堵狀況，首先應(yīng)從方便性、舒適性入手，增加公交車的“魅力指數(shù)”，把電動(dòng)車、小汽車等個(gè)體交通使用者吸引轉(zhuǎn)移到公交車上來，使“公交優(yōu)先”的理念真正得以貫徹實(shí)施。
    要以靈活高效的公交組織來適應(yīng)城市交通的發(fā)展，構(gòu)建一個(gè)完整、系統(tǒng)的公交網(wǎng)絡(luò)，提供和小汽車同樣的服務(wù)水準(zhǔn)，真正實(shí)現(xiàn)門到門服務(wù)、無換乘或換乘方便和較少的等候時(shí)耗的目標(biāo)，達(dá)到和小汽車競爭并優(yōu)于小汽車出行的目的。公交系統(tǒng)形成等級(jí)結(jié)構(gòu)，主線系統(tǒng)是較大運(yùn)量和快速的交通線路，或是軌道或是公交專用道等，與主線系統(tǒng)相接的是和其同步運(yùn)作的高效支線系統(tǒng)，如此形成高度融合的城市公交網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高運(yùn)送速度，增加站點(diǎn)減少匯集成本、分流成本及行車成本，減小時(shí)間價(jià)值。適當(dāng)減少長距離跨區(qū)域一般公交線路數(shù)量，增設(shè)跨區(qū)域、長距離直達(dá)快速公交線路，以提高出行速度，減少車輛對(duì)道路資源的時(shí)空占用。
    加強(qiáng)智能管理
    改進(jìn)交通管理體制，實(shí)現(xiàn)城市交通的一體化管理。對(duì)于我國大多數(shù)中心城市來說，一步到位實(shí)行“一城一交”模式有操之過急的問題，因此建議實(shí)行管理一體化，即由建設(shè)部門對(duì)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一建設(shè)，交通部門對(duì)城市交通一體化管理。規(guī)劃、建設(shè)的統(tǒng)一使得城市道路網(wǎng)進(jìn)一步合理，交通監(jiān)控、管理、指揮和交通災(zāi)害處置進(jìn)一步迅速有效。
    在此基礎(chǔ)上，建議以城市快速路網(wǎng)為格局，分區(qū)域?qū)Π鍓K內(nèi)部的交通流進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)智能化管理。在此之上全市幾大板塊由市一級(jí)智能管理系統(tǒng)統(tǒng)一調(diào)度，由此形成完整的管理系統(tǒng)。
    （本文系作者在2013年全國 “兩會(huì)”上提交的提案）