□ 何麗娜
    在全球經(jīng)濟一體化、貿(mào)易自由化的大環(huán)境下，對外貿(mào)易、跨國生產(chǎn)和制造體系全球化將進一步發(fā)展，中國保稅區(qū)應進行既符合WTO原則，又有所創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整、優(yōu)化和提升。
    保稅是指貨物進口后、保持一種暫不交稅的狀態(tài)。保稅制度是指經(jīng)海關(guān)批準的境內(nèi)企業(yè)所進口的貨物，在海關(guān)監(jiān)管下,在境內(nèi)指定的場所儲存、加工、裝配，并暫緩繳納各種進口稅費的一種海關(guān)監(jiān)管業(yè)務制度。保稅物流區(qū)域在提高綜合經(jīng)濟實力、招商引資和進出口貿(mào)易及促進中國現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展方面均取得了顯著的成績，已成為溝通國內(nèi)外市場的重要橋梁。保稅區(qū)的三大功能定位為保稅倉儲、出口加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易等，這類貿(mào)易在中國的對外貿(mào)易中占據(jù)半壁江山。
　中國現(xiàn)行保稅制度的主要形式
    1.保稅倉庫是指專門存放經(jīng)海關(guān)核準的保稅貨物的倉庫。這種倉庫僅限于存放供來料加工、進料加工復運出口的料件，暫時存放之后復運出口的貨物和經(jīng)過海關(guān)批準辦納稅手續(xù)進境的貨物。
    2.出口監(jiān)管倉庫是指經(jīng)海關(guān)批準設(shè)立，對已辦結(jié)海關(guān)出口手續(xù)的貨物進行存儲、保稅物流配送、提供流通性增值服務的海關(guān)專用監(jiān)管倉庫。
    3.保稅物流中心（A型）是由一家物流企業(yè)經(jīng)營的，糅合、集成、拓展“兩倉”功能于一體，既可存放出口貨物又可存放進口貨物，能夠?qū)⑦\輸、倉儲、轉(zhuǎn)口、簡單加工、配送、檢測、信息等方面有機結(jié)合，形成完整的供應鏈，充分發(fā)揮其在進出口物流中的“采購中心、配送中心、分銷中心”的作用，為用戶提供輻射國內(nèi)外的多功能、一體化綜合性服務保稅場所。
    4.保稅物流中心（B型）是指由多家保稅物流企業(yè)在空間上集中布局的公共型場所，具有一定規(guī)模和綜合物流服務功能的聯(lián)結(jié)國內(nèi)、國外兩個市場的保稅物流場所。海關(guān)對B型保稅物流中心按照出口加工區(qū)監(jiān)管模式實施區(qū)域化和網(wǎng)絡(luò)化的封閉管理。
    5.狹義的保稅區(qū)只是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的其中一種模式，是經(jīng)國務院批準設(shè)立的、海關(guān)實施特殊監(jiān)管的經(jīng)濟區(qū)域，其功能定位為“保稅倉儲、出口加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易”三大功能。
    6.保稅物流園區(qū)是指在保稅區(qū)與港區(qū)之間劃出專門的區(qū)域，并賦予特殊的功能政策，專門發(fā)展倉儲和物流產(chǎn)業(yè)，達到吸引外資、推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、增強國際競爭力和擴大外貿(mào)出口的目的，它是目前中國法律框架下自由貿(mào)易區(qū)的初級形式。
    7.出口加工區(qū)是海關(guān)監(jiān)管的特定區(qū)域，特別適合以出口為主的加工企業(yè)進入�？梢赃M入出口加工區(qū)的企業(yè)：一是出口加工企業(yè)；二是專為出口加工企業(yè)提供服務的倉儲企業(yè)；三是經(jīng)海關(guān)核準專門從事加工區(qū)內(nèi)貨物進、出的運輸企業(yè)。
    8.保稅港區(qū)作為目前中國發(fā)展保稅物流層次最高、政策最優(yōu)惠、功能最齊全、區(qū)位優(yōu)勢最明顯的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，保稅港區(qū)具備國際中轉(zhuǎn)、國際配送、國際采購、國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易和出口（臨港）加工等主要功能，享受保稅物流園區(qū)相關(guān)政策和出口加工區(qū)入?yún)^(qū)退稅政策，國外貨物進港保稅，國內(nèi)貨物進港退稅，港區(qū)內(nèi)貨物自由流動。
　現(xiàn)行保稅制度的優(yōu)勢
    在中國鼓勵出口的政策下，出口加工企業(yè)的對內(nèi)和對外貿(mào)易政策有所區(qū)別，前者要繳納17％的增值稅，后者則享受退稅待遇。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域在外貿(mào)經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢非常明顯，通過享有“免證(境外與保稅區(qū)之間除被動配額外不實行配額、許可證管理)、免稅（保稅區(qū)內(nèi)生產(chǎn)性項目所需機器設(shè)備、物資和保稅區(qū)企業(yè)自用的生產(chǎn)、管理設(shè)備及零配件、辦公用品等免征關(guān)稅）、保稅（境外進入保稅區(qū)的貨物予以保稅）”政策，成為開放程度實現(xiàn)最高的貿(mào)易模式。在保稅區(qū)注冊的企業(yè)可以充分利用優(yōu)惠政策，利用國際市場間的地區(qū)差、時間差、價格差、匯率差，實現(xiàn)商品多流向、寬領(lǐng)域、快節(jié)奏的銷售，選擇最佳消費國，抓住最佳銷售時機，獲得最佳的經(jīng)濟效益。
    正由于保稅區(qū)的這種優(yōu)勢，為防止走私和偷逃稅款，海關(guān)出臺了嚴厲的監(jiān)管政策。這種不平衡的政策環(huán)境，讓許多無法與內(nèi)貿(mào)撇清關(guān)系的來料加工業(yè)務，選擇了從內(nèi)地出口到香港，再復進口回來的“一日游”方式。這種特殊功能和政策優(yōu)勢不但為企業(yè)節(jié)省了大量的運費成本，而且增強了企業(yè)產(chǎn)品的價格競爭力。當內(nèi)地的保稅物流園區(qū)設(shè)立之后，由于保稅和出口加工政策合一，這些“境內(nèi)關(guān)外”的園區(qū)很快取代了香港，成為出口退稅的天堂。
　現(xiàn)行保稅制度的不足
    中國保稅區(qū)管理體制在保稅區(qū)的發(fā)展中，起到了積極促進的作用；另一方面隨著保稅區(qū)發(fā)展環(huán)境和形勢的變化，也漸漸暴露出不足和發(fā)展中的弊�。�
    首先，中國保稅區(qū)的管理體制仍屬于行政式的。管理委員會作為政府部門，是保稅區(qū)所在地政府派出機構(gòu)，對保稅區(qū)進行全面的行政管理。但保稅區(qū)管理委員會或管理局與保稅區(qū)所在地政府職能部門的職權(quán)劃分不清，多頭管理，管委會與開發(fā)公司實施兩塊牌子、一套人馬。
    其次，海關(guān)是國家的進出口關(guān)境監(jiān)督管理機關(guān)，是代表國家行使監(jiān)督管理的權(quán)利。此外保稅區(qū)存在其他多頭管理包括商檢管理、稅務管理、工商管理、外匯管理、公安管理、邊檢管理等。以上各部門駐保稅區(qū)均設(shè)立分支機構(gòu)，按各自的行政管理權(quán)限對區(qū)內(nèi)經(jīng)營活動進行相應的管理。這些在保稅物流園區(qū)內(nèi)行使各自監(jiān)管職責的部門如海關(guān)、檢驗檢疫、邊檢、海事、海洋、國稅、外匯等都是中央垂直領(lǐng)導的部門，即使是工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、地稅、藥監(jiān)、國土資源等部門也是省以下實行垂直領(lǐng)導。管委會作為當?shù)卣�府的派出機構(gòu)如何組織協(xié)調(diào)這么多“中央軍”和“憲兵部隊”也是個大問題。
    其三，目前，中國和保稅區(qū)有關(guān)的法律文件均是海關(guān)總署規(guī)章，中國具有保稅功能的特殊監(jiān)管區(qū)在監(jiān)管依據(jù)上缺乏確認其法律地位的國家基本法依據(jù)，而且連行政法規(guī)也沒有，更不用說形成直接、系統(tǒng)的法律規(guī)范體系了。中國保稅區(qū)的建設(shè)，未能做到先立法，后設(shè)區(qū)，直到1997年發(fā)布了《保稅區(qū)海關(guān)管理辦法》，但這種只有全國專業(yè)性管理法規(guī)、地方性法規(guī)和保稅區(qū)內(nèi)運營的管理辦法細則，而缺乏全國性統(tǒng)一立法的狀況無法有效規(guī)范保稅區(qū)的“一線放開，二線管住，區(qū)內(nèi)自由”的監(jiān)管方式。從國家有關(guān)部門的政策文件看，也存在著對保稅區(qū)的不同理解，出現(xiàn)監(jiān)管部門各吹各笛、各唱各調(diào)的現(xiàn)象，導致了各種法規(guī)和管理細則的不一致甚至相互矛盾等諸多問題，既不利于中國保稅區(qū)的有效建設(shè)和發(fā)展，也使得中國保稅區(qū)的管理缺乏統(tǒng)一的指導原則。
    其四，管理體制滯后，功能拓展受到制約。保稅區(qū)是中國對外開放的重要窗口,一定程度上起到了自由貿(mào)易區(qū)的作用。從中國保稅區(qū)的發(fā)展歷程來看，在實踐中，各保稅區(qū)自1999年起，逐步將物流分撥作為主要功能進行開發(fā)，并由此帶動周邊區(qū)域物流業(yè)的發(fā)展，這應是保稅區(qū)功能的回歸，是保稅區(qū)的政策和設(shè)立目的的要求。然而在實際工作中，物流業(yè)的發(fā)展卻遇到了種種障礙，多數(shù)保稅區(qū)的主要功能還是以出口加工為主，貿(mào)易功能尤其是轉(zhuǎn)口貿(mào)易、國境貿(mào)易、物流分撥等功能發(fā)揮得不好，究其原因，除了保稅區(qū)依托的腹地在發(fā)展貿(mào)易方面優(yōu)勢不大，國際航線不多，集裝箱吞吐量不大外，上文所提監(jiān)管體制也是一個主要的原因。保稅區(qū)在管理上不能和當?shù)馗劭谶M行有效的協(xié)調(diào)，實施港區(qū)聯(lián)動，也影響了貿(mào)易和物流發(fā)展的規(guī)模和效率。