□ 本報記者 張穎川
    隨著鐵路體制改革的進一步深化，鐵路運輸監(jiān)管將迎來新的突破。
    繼鐵道部并入交通運輸部，實施政企分開，成立中國鐵路總公司，國務院討論并通過國家鐵路局“三定”(定職能、定機構(gòu)、定編制)方案之后，據(jù)有關媒體報道，一份名為《國務院辦公廳關于印發(fā)國家鐵路局主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》的文件也將于近期下發(fā)。通知明確，設立國家鐵路局(副部級)，要求加強鐵路運輸安全、工程質(zhì)量安全和設備質(zhì)量安全的監(jiān)督管理，完善監(jiān)督管理制度和技術標準體系，監(jiān)督鐵路企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責任。
    這一系列動作，標志著鐵路在政企分開上邁出了實質(zhì)性步伐，國家鐵路局的監(jiān)管職能也由此得以明朗化。
    突出監(jiān)管職能
    在我國，作為國民經(jīng)濟的大動脈、大眾化出行的交通工具，鐵路被賦予了重要職能。而鐵路運輸在國民經(jīng)濟中又占有極其重要的地位，因此對鐵路行業(yè)的監(jiān)管是一項必不可少的政府職能或社會職能。
    然而長期以來，在政企不分的管理體制下，原鐵道部承擔著企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責任，同時它又承擔著政府的監(jiān)管職能。監(jiān)管者和被監(jiān)管者身份合一，既是運動員也是裁判員，兩種角色互相牽制，使監(jiān)管部門很難對各種事務進行獨立的專業(yè)判斷，鐵路運輸、運營管理等多方面的安全問題都得不到有效保障，以致鐵路安全事故頻發(fā)，腐敗事件屢見不鮮。2011年發(fā)生的“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故便是極為沉痛的教訓。
    “以往鐵路部門監(jiān)管政企合一、政監(jiān)合一，鐵路自己負責運營安全，自己負責事故調(diào)查，出現(xiàn)事故以后不是急于總結(jié)經(jīng)驗教訓，更多是討論誰來承擔責任，重處理不重防范。所以，自己監(jiān)管自己，導致的結(jié)果只能是監(jiān)管乏力，問題頻出。”北京交通大學經(jīng)濟管理學院教授武劍紅的論斷，道出了鐵路監(jiān)管乏力的根源所在，強化鐵路監(jiān)管勢在必行。而近期以來鐵路管理體制的一系列重大變革和舉措，很大一部分也是國家出于強化鐵路監(jiān)督管理的考量。
    3月10日，《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》正式對外發(fā)布，其中提出將鐵道部并入交通運輸部，組建國家鐵路局，承擔監(jiān)管職能，負責擬訂鐵路技術標準，監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)、運輸服務質(zhì)量和鐵路工程質(zhì)量等。
    緊接著，國務院辦公廳發(fā)布了關于實施《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務分工的通知，其中明確規(guī)定要在3月底前完成國家鐵路局“三定”方案的制定印發(fā)。
    通知稱，國家鐵路局的職能主要以行政和監(jiān)管為主。主要包括負責起草鐵路監(jiān)督管理的法律法規(guī)，參與研究鐵路發(fā)展規(guī)劃、政策和體制改革工作；負責鐵路安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，制定相關管理辦法并實施；負責擬訂規(guī)范鐵路運輸和工程建設市場秩序政策措施并組織實施監(jiān)督鐵路運輸質(zhì)量和鐵路企業(yè)承擔國家規(guī)定的公益性運輸任務情況等。
    在具體工作開展和機構(gòu)設置方面，國家鐵路局下設綜合司、科技與法制司、安全監(jiān)督司、運輸監(jiān)督管理司、工程監(jiān)督管理司、設備監(jiān)督管理司、人事司7個機構(gòu)。其中，科技與法制司負責組織擬訂鐵路技術標準，承擔鐵路技術監(jiān)督工作，推動鐵路科技創(chuàng)新，組織起草鐵路監(jiān)督管理的法律法規(guī)、規(guī)章草案，參與研究鐵路發(fā)展規(guī)劃、政策和體制改革工作，承擔行政復議、行政應訴工作；安全監(jiān)督司負責研究分析鐵路安全形勢、存在問題，并提出完善制度機制建議。組織擬訂鐵路安全監(jiān)督管理辦法并監(jiān)督實施，組織或參與鐵路生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理，指導、監(jiān)督鐵路行政執(zhí)法工作；運輸監(jiān)督管理司負責組織監(jiān)督鐵路運輸安全、鐵路運輸服務質(zhì)量、鐵路企業(yè)承擔國家規(guī)定的公益性運輸任務情況，嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定的條件和程序辦理鐵路運輸有關行政許可并承擔相應責任，組織擬訂規(guī)范鐵路運輸市場秩序正常措施并監(jiān)督實施；工程監(jiān)督管理司負責組織擬訂規(guī)范鐵路工程建設市場秩序政策措施并實施監(jiān)督，組織監(jiān)督鐵路工程質(zhì)量安全和工程建設招標工作。
    從國家鐵路局具體的機構(gòu)設置中不難發(fā)現(xiàn)，7個司局有5個部門涉及到監(jiān)督管理職能，可見國家對于強化監(jiān)督工作的重視程度。
    在此基礎上，有媒體援引鐵路部門內(nèi)部人士透露的消息，就在日前，一份名為《國務院辦公廳關于印發(fā)國家鐵路局主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》的文件將下發(fā)，標志著鐵路局將正式運轉(zhuǎn)。
    通知明確，國家鐵路局要加強鐵路運輸安全、工程質(zhì)量安全和設備質(zhì)量安全的監(jiān)督管理，完善監(jiān)督管理制度和技術標準體系，監(jiān)督鐵路企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責任、承擔國家制定的公益性運輸任務情況。設立沈陽、上海、廣州、成都、武漢、西安、蘭州7個地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局。由此，國家鐵路局的監(jiān)管職能逐漸明晰起來。
    此外，根據(jù)職能轉(zhuǎn)變要求，新成立的國家鐵路局取消了15項職責。其中包括取消開行客貨直通列車、辦理軍事運輸和特殊貨物運輸審批，企業(yè)自備車輛參加鐵路運輸審批，企業(yè)鐵路專用線與國鐵接軌審批等審批職能。業(yè)內(nèi)人士認為，鐵路局被剝離的15項職能通常被認為是“實權”，這樣的剝離有利于鐵路局更專注于安全監(jiān)督和技術監(jiān)管。
    談到此次改革的意義，北京交通大學經(jīng)濟管理學院教授趙堅向記者坦言，以往鐵路政企合一、政監(jiān)合一，鐵路系統(tǒng)的監(jiān)管人員都是各鐵路局的人，業(yè)務上歸原鐵道部管轄，但工資、社保都在各鐵路局，經(jīng)濟上都不是獨立的。自己管自己，出了事情就想著怎樣把事情盡快擺平，很難盡到監(jiān)管的責任。“如今政企分開，國家鐵路局屬于獨立機構(gòu)，和鐵路總公司以及各個鐵路局沒有什么直接關系。改革突出了國家鐵路局的監(jiān)管職能，實施獨立監(jiān)管，監(jiān)管效率、員工工作積極性肯定要比以往強一些，相信這樣的監(jiān)管將更加嚴格、公正。”趙堅說。
    諸多問題待解
    不可否認，隨著鐵路政企分開，隨著“三定”方案的確立，國家鐵路局的監(jiān)管職能得以凸顯，對于鐵路監(jiān)管也必將起到極大的推動作用。然而記者在采訪中了解到，鐵路監(jiān)管之路并不會因此一帆風順，還有諸多問題待解。用武劍紅的話來說：“國家鐵路局的設立，只是給鐵路監(jiān)管創(chuàng)造了一個有利條件，至于這個條件是否能發(fā)揮良好作用，效果如何，未來還有很多工作要做。這應該是一個不斷磨合、不斷博弈的過程，還得一步一步走著瞧。”
    一個重要問題在于缺乏經(jīng)濟監(jiān)管。一般來講，對鐵路的監(jiān)管或管制又可細分為安全監(jiān)管、市場監(jiān)管和經(jīng)濟監(jiān)管，三種監(jiān)管不可或缺，又互為補充。然而從國家鐵路局的成立過程來看，無論是7個司局的設立還是相關職能的確定，盡管都對監(jiān)管職能進行了強化，但在經(jīng)濟監(jiān)管方面卻是很少涉及。
    武劍紅即對此表示，經(jīng)濟監(jiān)管上目前還看不出來，國家鐵路局還沒有承擔起經(jīng)濟監(jiān)管的責任，比如壟斷競爭的監(jiān)管、鐵路企業(yè)之間交易的監(jiān)管、鐵路與客戶交易的監(jiān)管、服務質(zhì)量的內(nèi)涵是什么、價格關系怎樣等，這些問題都沒有明確。“目前來看，鐵路總公司仍是一個超級壟斷的企業(yè)，監(jiān)管機構(gòu)對它監(jiān)管存在著嚴重的信息不對稱。在這種情況下，如果鐵路監(jiān)管只注重安全監(jiān)管、市場監(jiān)管，監(jiān)管機構(gòu)以不出事情為原則，反正安全第一，大家就不在乎錢了，所有設備都是現(xiàn)代化的，這樣難免會出現(xiàn)投資過度，很容易出現(xiàn)經(jīng)濟問題，所以經(jīng)濟監(jiān)管必須強化起來。”武劍紅向記者解釋。
    石家莊鐵道大學經(jīng)濟管理學院張俊勇也就這一問題向記者表達了自己的憂慮。在他看來，不管是國家規(guī)劃鐵路還是地方自建鐵路，地方政府的積極性都很高。未來中國鐵路的運輸不僅有中國鐵路總公司，國家更希望有很多地方鐵路運輸企業(yè)迅速壯大，確定央企與地方鐵路公平競爭的平臺。一旦鐵路系統(tǒng)引進競爭，國家鐵路局的監(jiān)管職能將會力不從心，因此更需要加強對鐵路運輸市場的經(jīng)濟監(jiān)管。
    監(jiān)管質(zhì)量問題也是考驗國家鐵路局監(jiān)管工作是否到位的一個重要尺度。一方面，需要充足的人員配備和高素質(zhì)的監(jiān)管人員。據(jù)記者了解，目前國家鐵路局機關行政編制為130名，7個地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局行政編制350名。全國9.8萬公里的鐵路運營里程，鐵路運營系統(tǒng)相當復雜，僅靠近500人的監(jiān)管隊伍，恐怕難以有效地完成使命。另一方面，是對監(jiān)管者的反監(jiān)管問題。在鐵路監(jiān)管工作中，國家鐵路局嚴格行使監(jiān)管職能責無旁貸，進而監(jiān)督鐵路總公司保障設備安全，提高服務質(zhì)量，建設中不偷工減料，承擔應盡的社會責任。但國家鐵路局的相關工作質(zhì)量又該如何考核？還需要一套更為有效的監(jiān)管和評價機構(gòu)、機制對國家鐵路局進行監(jiān)管。在武劍紅看來，這個機構(gòu)應該是專業(yè)性機構(gòu)，應該由專家來組成，而不是政府機構(gòu)。
    協(xié)調(diào)好與交通運輸部和中國鐵路總公司之間的關系，對于國家鐵路局來說也是至關重要。國家鐵路局接受交通運輸部的領導，如何處理好與交通運輸部的關系，對于今后工作的開展十分關鍵；同時，中國鐵路總公司是中央直屬企業(yè)，屬于部級單位，而國家鐵路局屬于副部級單位，目前國家鐵路局的權限有多大還沒有明確界定。對中國鐵路總公司樹立什么樣的標準、以什么樣的方式、具備什么樣的權限進行監(jiān)管，這些都需要進一步明確。
    還有法律法規(guī)方面的監(jiān)管需要強化。記者在采訪中了解到，我國鐵路在法律法規(guī)建設上存在諸多問題，如鐵路運輸合同問題、鐵路運輸安全保護問題、鐵路建設法律問題、鐵路交通事故法律問題等，可以說是積重難返，在法律法規(guī)建設上嚴重滯后，監(jiān)督管理起來自然是難上加難。特別是作為鐵路基本法律的《鐵路法》實施已近20年，法律規(guī)范的內(nèi)容與現(xiàn)實有很大的區(qū)別，法律實施的背景也發(fā)生了很大的變化。因此，亟須對《鐵路法》以及相關法律進行立法完善和補充，以適應鐵路監(jiān)管的要求。
    在這方面，或許美國的做法值得借鑒。據(jù)了解，美國政府建立了比較完備的鐵路監(jiān)管法律體系。美國鐵路監(jiān)管方面的法律有專門規(guī)定政府機構(gòu)監(jiān)管權限和監(jiān)管程序的《運輸部法》；促進鐵路重組和放松管制的《地區(qū)鐵路重組法》、《鐵路復興與管制改革法》、《斯塔格斯鐵路法》；專門規(guī)范客運業(yè)務的《鐵路客運法》等，為鐵路運輸業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了較好的外部環(huán)境。
    當然不止如此。在張俊勇看來，我國鐵路監(jiān)管的路還很長，還有很多問題亟待加以解決。
    如監(jiān)管方式上，作為政府的監(jiān)管機構(gòu)，國家鐵路局要從國家利益、人民群眾的根本利益出發(fā)，對鐵路安全運行進行監(jiān)管。監(jiān)管可以分事前、事中及事后。無論是以何種方式監(jiān)管，監(jiān)管的范圍能否有效地覆蓋到全鐵路網(wǎng)？會不會留下監(jiān)管不到位的地方？這對國家鐵路局來說可能是一個重大挑戰(zhàn)。
    監(jiān)管內(nèi)容上，中國鐵路總公司仍是一家非常龐大的企業(yè)，不僅承擔著龐大的債務，也承擔著國家的公益性運輸。中國鐵路總公司怎樣化解債務，承擔多少份額還沒有定論。國家也提出對鐵路承擔的公益性運輸建立補償機制，這一機制的出臺無疑會利好鐵路發(fā)展。如何確立補償機制？國家的補償金應該以多大份額進入？這些無疑將會是未來監(jiān)管的一項重要內(nèi)容。
    “國家鐵路局要想充分發(fā)揮監(jiān)管職能，沒有現(xiàn)成的模式可以借鑒，必須結(jié)合中國國情和中國鐵路改革的總體步驟，腳踏實地、一步一個腳印。充分挖掘原鐵道部在監(jiān)管方面的有力措施，推陳出新。結(jié)合自身監(jiān)管措施，充分調(diào)動和發(fā)揮中國鐵路總公司的自我監(jiān)督機制，充分發(fā)揮社會的監(jiān)管作用。只有多管齊下，才能把監(jiān)管工作做好。”張俊勇對記者說。