如何做好招標投標工作，各地進行了很多有益的探索，如在招標管理上，有的探索了專業管理的模式——成立綜合管理辦公室等，有的探索了現場集中管理模式——納入行政服務中心進行招標現場集中管理；在招標的具體操作上，有的探索了政府為主的模式——以采購中心為主進行統一操作，有的探索了以社會力量為主的模式——以社會中介代理機構為主的競爭性操作模式。那么在市縣（區）基層如何做好這項工作呢，筆者想結合實際談點看法，與共探討。

　　一、問題的提出

    現行的招標投標分行業管理的體制存在的主要弊端是：

    1、大面積職能交叉，多頭管理，責任不落實。按《政府采購法》的規定，政府投資的水利、交通、市政、房屋建筑工程項目屬政府采購范圍，財政部門是管理的主管部門，但按行業規定，各行政主管部門負責本行業內或本產業的招標投標管理工作。各類工程項目一般占80%以上的份額，從而使相關部門在工程建設招標管理上形成了大面積的職能交叉，也增加了工作中的矛盾。例如，行政事業單位的房屋建筑，按建設部規定要向建設部門備案、按計劃部門規定要向項目審批部門備案、按政府采購的規定還要向財政部門備案。酷似過去的國有企業，誰都管，誰都只管其中一部分，都有責任，實際是都沒有責任。

    2、政出多門，沒有制約機制。各行業在招標管理的同一職能上政出多門，各自一套，集招標管理、招標操作、項目建設管理、質量驗收、審核付款于一身，都在一個系統，設計、監理等企業也是形式上的分離，沒有形成外部的有效制約。最典型的是去年焦點訪談報道的，由國家審計署查出的荊州長江界碑的假工程案，就是沒有外部的有效制約，在一個系統內由一人操縱的結果。

    3、管理主體缺位，管理的專業性、連續性較差。在市縣基層建設、水利、交通、衛生及國資、土地等所成立的招標或拍賣管理機構都是虛設的掛靠機構，其人員也都是兼任。各行業主管部門在日常管理中，沒有（有的也確沒必要，一年只有一二個招標項目，如水利、交通工程等）專門的從事招標管理的常設機構或專門人員，常造成日常管理主體事實上的缺位、管理的專業性連續性較差、管理的層面較低力度弱化、不能形成統一的管理合力。因此，也可以說管理工作處于相對缺位狀態，更談不上統籌考慮，形成系統性的最佳合力。

    4、管理脫節，沒有實行項目的全程監管。招標的項目管理是從項目的資金預算、委托招標直到招標后的合同驗收、資金支付、會計核算的全過程管理，每個環節都十分重要，如果沒有一個機構對每個環節進行跟蹤管理，就會造成招標與后續管理脫節。對招標后的中標方案的執行情況、工程建設中項目班子的到位情況、超預算或增加項目的檢查以及管理過程中與招標相關的其他問題沒有實行跟蹤管理。現在存在的大量的中標方案與實際建設方案不一致或施工中大幅增加工程預算，就是很好的例證。

二、模式的選擇

    （一）三類機構與三種模式

    目前，與招標投標和政府采購有關的機構有三種:

    1、管理機構。分兩種情況，一是分散管理，由各行業行政主管部門分別管理。如各行業的招標管理辦公室等。二是集中管理，由政府成立綜合性的招標投標管理辦公室。如招標投標綜合管理辦公室（或管理中心）等。

    2、執行機構或叫操作機構。一是官辦的由政府成立的采購中心或招標中心。二是民辦的分行業管理的各類中介招標機構。雖然二者都為代理機構，但單位性質、經費來源、業務劃分是不一樣的。三是業主，法律法規規定允許單位自行組織招標的事項，這時的執行主體就是業主自身。

    3、服務機構。如建設工程交易中心，它是歷史的特定產物，目前已明文規定與政府部門脫鉤。
不同模式的管理機構（分散與集中）與不同性質的執行機構（官辦、中介或業主）的組合，形成了不同的運行模式。二種模式的管理機構加上三種不同性質的執行機構的組合，就有六種不同的運行模式。在管理機構一定的情況下，僅從執行機構的選擇上來考察，主要有以下三種主要運行模式:

    1、政府管理機構+政府招標（采購）中心。政府成立獨立的執行機構。

    2、政府管理機構+社會中介機構。政府不成立執行機構，執行職能由中介招標代理機構完成。

    3、政府管理機構+業主。業主在政府管理機構的監督下自行招標。

    （二）“專業化監管、市場化運作”模式

    運行模式的選擇必須本著職能整合、責任落實、效率提高、管理到位和有利項目全程管理為基本原則。考慮到機構編制及政府職能與效率問題，以及招標管理與操作的專業性連續性要求，在基層，與其成立專門機構來操作，不如成立專門機構來管理，只要管理到位，誰來操作并不重要。因此，實行“專業化監督，市場化運作”的運行模式更符合基層的實際。

    1、專業化監管——是從管理層面而言，就是把招標投標相關的管理職能統一授予或委托給一個獨立的政府機構集中進行日常管理和監督，負責規則制定、備案監督、后續檢查、違規處理等，為了與現行分行業管理的體制相一致，可以實行“綜合執法，分口處理”。

    2、市場化運作——是從操作層面而言，就是將大型或復雜項目通過招標方式委托中標中介機構執行，一般項目，如金額不大的小型維修、裝修、改造類項目等則由業主在管理機構的指導下自行招標，這樣更符合基層實際，需要注意的是，對中介機構要通過定期（一年或二年）招標，綜合考慮執業人數、人員結構、費用優惠、資質等級、執業質量等基礎上擇優選定。

三、模式的評價

    （一）專業化監管具有以下優點：

    1、有利于解決多頭管理的問題。水利、交通、市政、房屋建筑等各類工程項目一般占招標金額80%以上的份額，集中管理，一家備案，可以有效解決各相關行政主管部門在工程管理上形成大面積的職能交叉，有利于明確責任。同時，對招標中報建、備案監管、開標評標、驗收申報等手續環節集中管理后，能更有效地方便辦事，提高效率。

    2、有利于形成外部的制約機制。集中管理，有利于解決各行業主管理部門在招標管理上的政出多門，各自一套；避免部門行政長官非法干預招標工作及項目建設管理工作，可以形成有效的外部制約。

    3、管理的專業性和連續性更強。在縣（市）基層，多數行業主管部門都沒有招標管理的專職機構和專門人員，因此，集中管理，有專門的機構和人員，可以使管理人員更熟悉招標管理的專業知識和政策規定，無論從責任心還是從規則程序的熟悉程度看，還是從項目的全程管理來看，都更有利。

    4、符合管辦分離的要求。管辦分離是指職能分離，而不是指必須成立執行機構，執行機構可設可不設。政府采購法關于執行機構的設置是選擇性規定，不是強制性規定，即設區的市以上人民政府可根據需要設立執行機構，市以下沒作規定。2003年國務院辦公廳轉發財政部《關于全面推進政府采購制度改革意見的通知》中，明確指出“對不設置集中采購機構的，要因地制宜，積極探索提高政府采購資金效益的有效途徑和辦法”。政府不設置集中執行機構同樣符合法律規定和管辦分離的要求。

    （二）市場化運作具有以下優點：

    1、更符合政府的職能定位。市場經濟下，政府職能逐步由微觀管理和直接管理為主向宏觀管理和間接管理為主轉變。經濟調節與市場監管是政府的主要職能之一，具體對招標投標這類經濟事項的監管則是在制度安排的基礎上通過備案方式來實現的。招標投標的操作是一種市場行為，不屬政府的職能范疇，如果由政府成立獨立的機構來完成則與政府職能的內在要求不相符。同時，市場能辦好的，就應該由市場去完成，這樣更符合政府精減效能的原則。

    2、中介機構操作更具專業性和競爭性。由于項目的多樣性（房屋、水利、道路、裝飾等）和專業性，使得政府成立一個執行機構很難完成繁雜的招標工作,因為受到編制與人員成本的制約不可能大量增加各類專業人員。由相關行業的中介機構操作，更熟悉，更專業，更細致，效果可能也更好。同時，通過公平競爭選擇中介機構，實行動態管理，有利于發揮市場競爭優勢，合理利用社會資源，提高招標和采購效率。

    3、一般項目由單位自行操作可以減少阻力，同時節省成本。簡單或一般通用項目由業主或招標人在管理機構的監督下按要求自行操作，可以調動單位參與的積極性，減少工作中的矛盾和阻力，同時，由于節省了委托費用，為政府節約了支出，提高了資金的使用效益。

    4、有利于加強項目的后續管理。由于綜合管理機構是常設的專業性管理機構，可以有較多的時間和精力從事監督檢查和項目的全程管理，從而真正做到責任落實，管理到位。