□交通運輸部科學研究院交通發展研究中心 褚春超徐萍
    也有國家和地區對部分路段實行收費，作為調節主要通道交通量、優化通道資源配置、促進公共交通發展的有效手段。如荷蘭在其主要城市阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹和烏得勒支四周設立總共110個自動收費站，通過向進城的機動車收取一定費用的方式，“勸阻”駕車者盡量減少不必要的進城交通；英國倫敦市長利文斯通宣布從2003年2月17日起，開車進入倫敦市區的車輛，需繳納車輛通行費，以緩解市內交通的擁擠現象；葡萄牙首都里斯本從2004年下半年開始像倫敦一樣，向進入市中心的車輛征收交通擁堵稅；2006年初，美國紐約市政府提出在曼哈頓島實施道路擁擠收費政策的建議，以控制交通量，并減少噪音和污染。
    （三）收費多采取特許經營的管理模式
    在收費公路運作過程中，國外普遍采取特許經營制度，簽訂特許經營協議。特許經營制度有利于明確政府交通主管部門和公路經營企業在公路收費經營管理中各自的權利、責任和義務，協調企業追求經濟效益和政府追求社會效益之間的關系。通過特許經營的模式，收費公路經營受到政府的監管，在允許公路公司獲得合理回報的同時，防止獲取超額報酬。
    （四）收費期限和收費標準靈活性強
    在國外，因收費目的和收費公路項目的具體情況不同，不同國家間的收費公路收費期限相差很大，即使是同一個國家，差異也比較大。在法國、西班牙等主要歐洲國家的公路項目收費年限一般在30～60年之間；在美國沒有明確規定公路的收費年限，由政府和投資者在特許經營協議里自行商定。在一些國家或地區，最長收費期限甚至上百年，如加拿大多倫多H407高速公路，收費期限99年，至2098年；美國芝加哥高架公路（Skyway）1959年建成開始收費，2005年轉讓收費權至2104年，實際收費年限達到145年；美國印地安納高速公路1956年建成開始收費，2006年轉讓收費權到2081年，共計收費125年。
    在收費標準上，費率設定一般考慮項目的投資規模、交通量、可替代運輸方式的服務水平與價格、沿線經濟與物價水平、節約行使時間等。但國外，像日本、美國、匈牙利和德國等許多國家，根據用戶類型、行使里程量、繳費方式、行使時段等的不同，采取了靈活多樣的收費標準優惠政策。如日本對在高速公路上行駛里程在100~200公里之間的，超出100公里的部分可優惠25%，如果超過200公里，則超過部分可優惠30%；對安裝了ETC(電子通行費征收系統)的車輛實施收費優惠；對休息日或節假日限定最高收費等。在匈牙利，對經常使用M5號公路的通行者收費標準給予40%折扣，對當地居民則給予20%折扣。在德國，對經常使用Warnow　Tunnel收費公路的使用者給予折扣優惠等。
    收費公路政策調整思考
    面對公路事業發展的新形勢以及發展中出現的新問題，迫切需要基于實現公路交通基礎設施服務社會福利最大化角度進行戰略思考，積極轉變發展方式，創新工作實現路網建管養和改造升級的可持續發展之路。目前，社會和行業內熱議的公路“兩網”發展構想給我們提供了思路。本文，針對這一構想從深化認識、統籌規劃、完善法律、強化制度等四個角度進行深入剖析，提出具體建議或舉措。
    （一）深化認識，引導路網發展
    引導和促進未來公路網健康可持續發展，首先要適應新形勢深化認識，積極轉變發展理念。具體來說應站在公路網統籌發展的角度，重新審視現行的收費公路政策，積極實現以下三個認識轉變：（1）從籌集公路項目建設資金向統籌整個路網建養資金轉變
    交通發展的階段特征表明，我國高等級公路建設已經由建設為主，逐步轉向了建設與運營養護管理并重時代。實施收費公路政策籌措資金，不單要用于公路建設發展，同時要注重對已建公路網的養護管理，只有這樣才能保障整個路網的健康可持續發展。（2）從強調當期收費行為向注重代際公平原則轉變
    目前，收費期限設置的依據是：政府還貸路還清貸款，經營性公路還清貸款加一定的利潤，最長分別不能超過20年和30年。這種制度設計導致收費公路建成后的收費期與公路使用發揮效益期不匹配，造成“代際”不公平：一是當代交費使用者為下一代人使用公路支付通行費；二是當代投資者為下一代使用者墊付資金投資建設。對此，國外普遍采用了長期限、低標準的收費模式，這樣攤薄了收費期內使用者的成本，也使付費者與使用者在長期內更趨于統一，體現公平。
    （3）從單一籌措資金向調節交通流量等多功能目標轉變
    對部分路段實行收費，作為調節主要通道交通量、優化通道資源配置、促進公共交通發展的有效手段，正在為越來越多的國家和地方所重視。如英國和新加坡采取收費政策緩解城市交通擁堵的問題；美國已經著手研究對部分免費公路實施收費調控交通量，以減少私人交通和提高交通安全；葡萄牙首都里斯本從2004年下半年開始像倫敦一樣，向進入市中心的車輛征收交通擁堵稅。
    （二）統籌規劃，指導路網發展
    引導行業發展，統籌是基調，規劃是龍頭。針對“兩網”建設，做好統籌規劃，首要抓好兩件事：路網規劃和資金統籌。
    （1）抓好“兩網”規劃
    目前，國家層面的公路交通發展規劃都是按照行政等級、技術等級的視角進行規劃的，不能體現推進“兩網”統籌協調、全面可持續發展的指導思想和原則，無法對“兩網”下公路的規劃、建設、運營、養護、服務等問題進行頂層制度設計。為此，應針對“兩網”制定專項國家規劃，建立協調機制。
    （2）統籌路網發展資金安排
    隨著國家實施成品油價格和稅費改革，公路建養資金來源及融資條件發生了很大改變，公路建養發展資金短缺問題更加嚴峻。為統籌“兩網”發展資金，需要利用通行費在“兩網”之間實現建、管、養資金的統籌考慮和交叉補貼，實現收費公路網絡與不收費公路網絡、建設資金與養護資金的廣泛意義的統籌。為此，需要明確“兩網”下收費的性質、通行費收支管理程序，適當拓寬通行費支出范圍；需要明確養護管理資金來源與使用等問題。
    （三）完善法律，規范路網發展
    建設“兩網”離不開收費公路政策的支持，更需要對現行的收費公路管理法律法規進行調整，提供強有力的法律支撐。具體來說包括以下幾個方面：（1）調整收費公路的設立與退出機制
    為統籌未來“兩網”的發展，需要對現行收費公路的設立、退出與期限確定機制進行重新設計。如設立收費公路除考慮公路投資來源、里程規模等因素，更重要的是考慮收費公路網與非收費公路網統籌發展的需要；在退出上，不再依據是否償清貸款或收回投資并取得合理回報，而是要根據國家的財政實力及整個社會通行的需求來進行調整；對新設立的收費公路不再區分政府還貸路和經營性公路，以避免不同的收費期限、不同的收費標準給收費公路路網建設帶來人為障礙。（2）調整收費標準的確定機制
    在收費標準的確定上就需要明確以下三個問題：一是中央對各地收費標準的制定進行統一指導；二是調整收費標準確定的程序和方法，以建立路網的互補機制；三是創新制度安排，確保現有收費公路的收費標準與“低標準、長期限”的收費標準的平穩接軌。（3）明確收費公路服務標準
    在“兩網”體系下，以高速公路為主體的收費路網將長期存在，其與免費路網的主要區別在于能夠提供高品質的通行服務。因此，需要進一步細化和明確“兩網”下各自的服務標準。
    （四）強化制度，保障路網發展
    在“兩網”下，應加強以下幾個方面的制度建設：一是從管理體制上理順中央與地方在公路管理中的職責，為保障公路兩網體系的建立奠定基礎；二是建立提供基本出行需要的免費公路網持續發展的財政保障制度，確保免費公路網的持續發展；三是要建立收費公路網規范管理的配套制度，確保收費公路網的健康發展；四是要建立路網運營監管體系，加強政府監管。（完）