□交通運輸部科學研究院交通發(fā)展研究中心 褚春超徐萍
    也有國家和地區(qū)對部分路段實行收費，作為調(diào)節(jié)主要通道交通量、優(yōu)化通道資源配置、促進公共交通發(fā)展的有效手段。如荷蘭在其主要城市阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹和烏得勒支四周設立總共110個自動收費站，通過向進城的機動車收取一定費用的方式，“勸阻”駕車者盡量減少不必要的進城交通；英國倫敦市長利文斯通宣布從2003年2月17日起，開車進入倫敦市區(qū)的車輛，需繳納車輛通行費，以緩解市內(nèi)交通的擁擠現(xiàn)象；葡萄牙首都里斯本從2004年下半年開始像倫敦一樣，向進入市中心的車輛征收交通擁堵稅；2006年初，美國紐約市政府提出在曼哈頓島實施道路擁擠收費政策的建議，以控制交通量，并減少噪音和污染。
    （三）收費多采取特許經(jīng)營的管理模式
    在收費公路運作過程中，國外普遍采取特許經(jīng)營制度，簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。特許經(jīng)營制度有利于明確政府交通主管部門和公路經(jīng)營企業(yè)在公路收費經(jīng)營管理中各自的權(quán)利、責任和義務，協(xié)調(diào)企業(yè)追求經(jīng)濟效益和政府追求社會效益之間的關(guān)系。通過特許經(jīng)營的模式，收費公路經(jīng)營受到政府的監(jiān)管，在允許公路公司獲得合理回報的同時，防止獲取超額報酬。
    （四）收費期限和收費標準靈活性強
    在國外，因收費目的和收費公路項目的具體情況不同，不同國家間的收費公路收費期限相差很大，即使是同一個國家，差異也比較大。在法國、西班牙等主要歐洲國家的公路項目收費年限一般在30～60年之間；在美國沒有明確規(guī)定公路的收費年限，由政府和投資者在特許經(jīng)營協(xié)議里自行商定。在一些國家或地區(qū)，最長收費期限甚至上百年，如加拿大多倫多H407高速公路，收費期限99年，至2098年；美國芝加哥高架公路（Skyway）1959年建成開始收費，2005年轉(zhuǎn)讓收費權(quán)至2104年，實際收費年限達到145年；美國印地安納高速公路1956年建成開始收費，2006年轉(zhuǎn)讓收費權(quán)到2081年，共計收費125年。
    在收費標準上，費率設定一般考慮項目的投資規(guī)模、交通量、可替代運輸方式的服務水平與價格、沿線經(jīng)濟與物價水平、節(jié)約行使時間等。但國外，像日本、美國、匈牙利和德國等許多國家，根據(jù)用戶類型、行使里程量、繳費方式、行使時段等的不同，采取了靈活多樣的收費標準優(yōu)惠政策。如日本對在高速公路上行駛里程在100~200公里之間的，超出100公里的部分可優(yōu)惠25%，如果超過200公里，則超過部分可優(yōu)惠30%；對安裝了ETC(電子通行費征收系統(tǒng))的車輛實施收費優(yōu)惠；對休息日或節(jié)假日限定最高收費等。在匈牙利，對經(jīng)常使用M5號公路的通行者收費標準給予40%折扣，對當?shù)鼐用駝t給予20%折扣。在德國，對經(jīng)常使用Warnow　Tunnel收費公路的使用者給予折扣優(yōu)惠等。
    收費公路政策調(diào)整思考
    面對公路事業(yè)發(fā)展的新形勢以及發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，迫切需要基于實現(xiàn)公路交通基礎設施服務社會福利最大化角度進行戰(zhàn)略思考，積極轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，創(chuàng)新工作實現(xiàn)路網(wǎng)建管養(yǎng)和改造升級的可持續(xù)發(fā)展之路。目前，社會和行業(yè)內(nèi)熱議的公路“兩網(wǎng)”發(fā)展構(gòu)想給我們提供了思路。本文，針對這一構(gòu)想從深化認識、統(tǒng)籌規(guī)劃、完善法律、強化制度等四個角度進行深入剖析，提出具體建議或舉措。
    （一）深化認識，引導路網(wǎng)發(fā)展
    引導和促進未來公路網(wǎng)健康可持續(xù)發(fā)展，首先要適應新形勢深化認識，積極轉(zhuǎn)變發(fā)展理念。具體來說應站在公路網(wǎng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度，重新審視現(xiàn)行的收費公路政策，積極實現(xiàn)以下三個認識轉(zhuǎn)變：（1）從籌集公路項目建設資金向統(tǒng)籌整個路網(wǎng)建養(yǎng)資金轉(zhuǎn)變
    交通發(fā)展的階段特征表明，我國高等級公路建設已經(jīng)由建設為主，逐步轉(zhuǎn)向了建設與運營養(yǎng)護管理并重時代。實施收費公路政策籌措資金，不單要用于公路建設發(fā)展，同時要注重對已建公路網(wǎng)的養(yǎng)護管理，只有這樣才能保障整個路網(wǎng)的健康可持續(xù)發(fā)展。（2）從強調(diào)當期收費行為向注重代際公平原則轉(zhuǎn)變
    目前，收費期限設置的依據(jù)是：政府還貸路還清貸款，經(jīng)營性公路還清貸款加一定的利潤，最長分別不能超過20年和30年。這種制度設計導致收費公路建成后的收費期與公路使用發(fā)揮效益期不匹配，造成“代際”不公平：一是當代交費使用者為下一代人使用公路支付通行費；二是當代投資者為下一代使用者墊付資金投資建設。對此，國外普遍采用了長期限、低標準的收費模式，這樣攤薄了收費期內(nèi)使用者的成本，也使付費者與使用者在長期內(nèi)更趨于統(tǒng)一，體現(xiàn)公平。
    （3）從單一籌措資金向調(diào)節(jié)交通流量等多功能目標轉(zhuǎn)變
    對部分路段實行收費，作為調(diào)節(jié)主要通道交通量、優(yōu)化通道資源配置、促進公共交通發(fā)展的有效手段，正在為越來越多的國家和地方所重視。如英國和新加坡采取收費政策緩解城市交通擁堵的問題；美國已經(jīng)著手研究對部分免費公路實施收費調(diào)控交通量，以減少私人交通和提高交通安全；葡萄牙首都里斯本從2004年下半年開始像倫敦一樣，向進入市中心的車輛征收交通擁堵稅。
    （二）統(tǒng)籌規(guī)劃，指導路網(wǎng)發(fā)展
    引導行業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌是基調(diào)，規(guī)劃是龍頭。針對“兩網(wǎng)”建設，做好統(tǒng)籌規(guī)劃，首要抓好兩件事：路網(wǎng)規(guī)劃和資金統(tǒng)籌。
    （1）抓好“兩網(wǎng)”規(guī)劃
    目前，國家層面的公路交通發(fā)展規(guī)劃都是按照行政等級、技術(shù)等級的視角進行規(guī)劃的，不能體現(xiàn)推進“兩網(wǎng)”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、全面可持續(xù)發(fā)展的指導思想和原則，無法對“兩網(wǎng)”下公路的規(guī)劃、建設、運營、養(yǎng)護、服務等問題進行頂層制度設計。為此，應針對“兩網(wǎng)”制定專項國家規(guī)劃，建立協(xié)調(diào)機制。
    （2）統(tǒng)籌路網(wǎng)發(fā)展資金安排
    隨著國家實施成品油價格和稅費改革，公路建養(yǎng)資金來源及融資條件發(fā)生了很大改變，公路建養(yǎng)發(fā)展資金短缺問題更加嚴峻。為統(tǒng)籌“兩網(wǎng)”發(fā)展資金，需要利用通行費在“兩網(wǎng)”之間實現(xiàn)建、管、養(yǎng)資金的統(tǒng)籌考慮和交叉補貼，實現(xiàn)收費公路網(wǎng)絡與不收費公路網(wǎng)絡、建設資金與養(yǎng)護資金的廣泛意義的統(tǒng)籌。為此，需要明確“兩網(wǎng)”下收費的性質(zhì)、通行費收支管理程序，適當拓寬通行費支出范圍；需要明確養(yǎng)護管理資金來源與使用等問題。
    （三）完善法律，規(guī)范路網(wǎng)發(fā)展
    建設“兩網(wǎng)”離不開收費公路政策的支持，更需要對現(xiàn)行的收費公路管理法律法規(guī)進行調(diào)整，提供強有力的法律支撐。具體來說包括以下幾個方面：（1）調(diào)整收費公路的設立與退出機制
    為統(tǒng)籌未來“兩網(wǎng)”的發(fā)展，需要對現(xiàn)行收費公路的設立、退出與期限確定機制進行重新設計。如設立收費公路除考慮公路投資來源、里程規(guī)模等因素，更重要的是考慮收費公路網(wǎng)與非收費公路網(wǎng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要；在退出上，不再依據(jù)是否償清貸款或收回投資并取得合理回報，而是要根據(jù)國家的財政實力及整個社會通行的需求來進行調(diào)整；對新設立的收費公路不再區(qū)分政府還貸路和經(jīng)營性公路，以避免不同的收費期限、不同的收費標準給收費公路路網(wǎng)建設帶來人為障礙。（2）調(diào)整收費標準的確定機制
    在收費標準的確定上就需要明確以下三個問題：一是中央對各地收費標準的制定進行統(tǒng)一指導；二是調(diào)整收費標準確定的程序和方法，以建立路網(wǎng)的互補機制；三是創(chuàng)新制度安排，確保現(xiàn)有收費公路的收費標準與“低標準、長期限”的收費標準的平穩(wěn)接軌。（3）明確收費公路服務標準
    在“兩網(wǎng)”體系下，以高速公路為主體的收費路網(wǎng)將長期存在，其與免費路網(wǎng)的主要區(qū)別在于能夠提供高品質(zhì)的通行服務。因此，需要進一步細化和明確“兩網(wǎng)”下各自的服務標準。
    （四）強化制度，保障路網(wǎng)發(fā)展
    在“兩網(wǎng)”下，應加強以下幾個方面的制度建設：一是從管理體制上理順中央與地方在公路管理中的職責，為保障公路兩網(wǎng)體系的建立奠定基礎；二是建立提供基本出行需要的免費公路網(wǎng)持續(xù)發(fā)展的財政保障制度，確保免費公路網(wǎng)的持續(xù)發(fā)展；三是要建立收費公路網(wǎng)規(guī)范管理的配套制度，確保收費公路網(wǎng)的健康發(fā)展；四是要建立路網(wǎng)運營監(jiān)管體系，加強政府監(jiān)管。（完）