編者按：長期以來，鐵路投融資改革一直處于“只聞樓梯響，不見人下樓”的窘境。在鐵道部負債率日漸上升、融資狀況極為嚴峻的形勢下，投融資體制改革亟待突破。
    今年3月份，國務院總理溫家寶在政府工作報告中特別提出，要完善和落實促進非公有制經濟發展的各項政策措施，打破壟斷、放寬準入，鼓勵民間資本進入鐵路、能源等領域。日前太中銀鐵路掛牌轉讓8%股權，即有可能成為繼羅定鐵路100%股權公開轉讓后的民資進入鐵路的第二單交易。而一直被鐵道部牢牢掌控的鐵路建設主導權，終于在城際鐵路的建設上開始向地方傾斜。此外，鐵道部此前一直醞釀的鐵路產業投資基金，目前已獲國家發改委批復。
    這是否意味著鐵路投融資改革將實現突破性進展？解決鐵路融資難題的關鍵因素是什么？怎樣進一步推進投融資改革？敬請關注本期《高端對話》。
關鍵是建立保障投資者利益的機制
    新一屆鐵道部確實改變了上一屆鐵道部在所有新建鐵路項目，包括城際鐵路建設上都要有控股地位的做法，這是開明和理性的舉動。但這不能說明鐵道部的投融資改革將實現大突破。 
    投融資改革的關鍵是要建立能夠保障投資者利益的體制、機制，鐵路投融資體制是鐵路管理體制的一個有機組成部分，在鐵路政企合一體制不發生重大變化的情況下，投融資改革不可能實現大突破。 
    第一，投資者的利益沒有法律保障。《鐵路法》中就沒有如何保障外部投資者權益的相關條款。在外部投資者的權益沒有法律保障的條件下，關心自身經濟利益的投資者是不會貿然進入鐵路的。進入鐵路的主要是更關心本地區交通基礎設施條件，而對投資收益的關注程度較差的地方政府。 
    第二，在鐵路仍然維持政企合一的管理體制條件下，鐵道部具有政府和企業的雙重身份。作為政府，鐵道部是規則和標準的制定者、鐵路建設和運輸活動的監管者；作為企業，鐵道部是國鐵的代表。在規則標準的制定上、監管活動中，鐵道部必然向國鐵傾斜。路外投資者的利益是難以保證的。最典型的案例是，鐵道部一紙命令就收回了路外企業的4.6萬輛鐵路自備車，改變了游戲規則。 
    第三，鐵路是網絡型產業，社會資本投資建設的鐵路，勢必要與既有的國鐵網絡相互連通。而鐵道部一直堅持所謂路網完整性和統一調度指揮，社會資本建設的鐵路通過多少重車，通過多少空車，以及排進多少空車完全依靠鐵道部統一調度指揮，其運輸收入水平在很大程度上由鐵道部決定，無法獨立從市場獲得收入。 
    第四，現行收入清算制度無法保障投資者利益。按照鐵路運輸進款清算辦法，目前18個鐵路局在其管轄區內的運輸收入歸自己所有。但大部分貨物是發送到其他路局，因運量和地理條件的不同，各鐵路局的運輸成本存在很大差異。于是鐵路局間跨局運輸收入由鐵道部按一定的系數進行清算，即通過交叉補貼來平衡18個鐵路局的收入。各鐵路局的收益在很大程度上取決于鐵道部確定的清算系數，社會資本投資建設鐵路的運輸收入也只能按這種辦法獲得，無法獨立從市場獲得收入。 
    上述四個方面的原因說明，鐵路投融資改革涉及了更深層次的體制、機制問題，沒有改革的大動作，僅限于投融資體制本身是沒有出路的。因為無法保證投資者利益，鐵路產業投資基金也注定無法吸引社會資本。 
利用多層次資本市場實現鐵路投融資改革
    我國鐵路改革和發展需要在體制上進行創新，即投融資模式創新、建設管理模式創新和運營管理模式創新。投融資模式創新是重中之重，這種創新和突破就是要使我國鐵路實現投融資主體多元化、投融資形式多樣化、投融資市場多層次的全新特點。 
    據今年5月2日公布的《鐵道部2012年一季度匯總財務報表審計報告》顯示，各種投資趨緩，虧損達69.79億元，總負債為24298億元，負債率60.62%，與2011年末的負債率基本持平。 
    以往鐵道部牢牢掌控著鐵路建設的主導權，造就了社會公認的“鐵老大”，壟斷且管理和運行不夠透明，投融資主體和資金來源單一，投融資形式固化保守，渠道支持乏力掣肘，相對封閉式的運行模式，還使得各類弊案不斷出現，甚至責任事故的規模和損失也越來越大。問題確需解決，但我們也從數據中不難看出，該負債水平總體上講雖近乎臨界，卻也依然可控。同時縱觀各國鐵路建設和發展的歷史情況，目前我國鐵路的整體負債水平比較適合開始進行綜合的配套改革，這也從剛剛結束的全國鐵路建設工作會議精神中得以體現。 
    一、建立起政府宏觀調控機制，使得投資主體逐步呈現本國政府、國企、民企、私募股權投資人、外商、境內和境外自然人、甚至包括他國政府等多元化特點。 
    改革開放30多年的巨大成就，已使得我國相當一部分民企和自然人具備了一定的投資能力，龐大的民間資本通過正確的引導，完全可以在鐵路等基礎性行業和領域發揮積極作用；全球經濟所展現的一體化趨勢，也使得包括他國政府在內、外企以及境外自然人等境外資本對中國的投資熱度空前高漲。 
    二、通過專項試點或者組合運用，使得投融資形式呈現債權融資、股權融資、內部融資和貿易融資、項目融資和政策融資等多樣化特點。 
    尤其是私募股權融資，不僅可以改善投資者結構，建立起現代企業治理結構，又可降低負債率，同時可以使國內和國外有利于鐵路發展的各種戰略資源得以整合和有效配置。 
    剛剛獲批不久、正在批籌和設立中的鐵路產業投資基金，就是國家發改委在國家鐵路總體發展規劃基礎上批復的采取基金形式集合各種投資主體，以引導各類資本投資鐵路產業的重大舉措。 
    三、鐵路產業特點，使得利用多層次資本市場融資成為可能且潛力巨大。 
    當前一些鐵路板塊股票的表現和潛力也足以說明，鐵路建設及運營形成的產業鏈將是資本、技術、人才的集合，利用信貸市場、債券市場、產權交易市場、新三板、創業板、中小板、主板證券市場等多層次的資本市場是鐵路產業發展之必然。 

推進民營化進程是一劑良藥
    當前，深化鐵路投融資改革十分緊迫，加快民營化進程是一劑良藥。 
    途徑之一，鼓勵民間資本的投入。開放鐵路建設政策和渠道，吸引社會的民營資本投資，按照誰投入誰受益的市場經濟規則，并且明確責權、清晰產權，允許投資人獨資經營鐵路項目，提高投資管理效率和服務質量。這樣可以有效地緩解國有鐵路項目單一依賴財政預算盤子的融資瓶頸約束，促進鐵路投資主體多元化。 
    途徑之二，利用國內外兩個資本市場、國有和民營兩個資金來源，通過銀行貸款、發行債券、境外上市和建立鐵路產業投資基金等方式，實現市場化、國際化融資。 
    途徑之三，建立路網儲蓄點，吸納路網資金流。以國有參股民營、民有民營的靈活方式，創建中國鐵路銀行和高鐵銀行，發展鐵路股份制、民營制的金融業。 
    途徑之四，進行股份制、民營制試點和示范，大力推進國有鐵路支線投入項目和地方鐵路投入項目的民營化改制進程，通過民營化注入最具活力的社會資金流。 
改善鐵路投融資市場環境具有重大現實意義
    在我國社會發展現階段，深化鐵路投融資改革，大力拓展民營資本和外資的投入，解決鐵路發展的巨大資金缺口，在傳統融資模式的基礎上，積極探索新型的鐵路融資方式，改善鐵路投融資的市場環境，優化多元的投融資結構，這對于發展鐵路建設事業具有重大的現實意義。 
    由于鐵路是國家重要的公益性基礎設施，具有投資數額大、建設周期長、社會效益顯著和投資回報低等特點，在鐵路項目投融資中，長期以政府投資為主，國家財力投入項目資本金，維持必要的鐵路專項政策性貸款規模，難于適應鐵路快速現代化、高鐵化發展的需要。 
    隨著財政體制和金融體制改革的不斷深化，我國鐵路建設的融資模式已由單一的政府投入、信貸投資，逐步向以擴大引納民營資金和吸收外資為重要投資主體轉變的市場融資新格局。鐵路項目必然要謀求通過銀行貸款、發行債券、股票上市和建立鐵路產業投資基金等方式，實現市場化融資。大力鼓勵有實力的民營、外資上市公司和企業投資或經營鐵路，拓寬鐵路投融資渠道，發揮資本市場融資的作用。