□ 尹欣張長(zhǎng)青
    針對(duì)日益嚴(yán)重的交通擁堵問(wèn)題，北京市政府正研究制定的交通擁堵費(fèi)政策可謂一石激起千層浪，引起了社會(huì)公眾的強(qiáng)烈討論。交通擁堵費(fèi)，是國(guó)家有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)在交通擁堵時(shí)段對(duì)通過(guò)部分道路的車(chē)主所收取的一定費(fèi)用。其本質(zhì)上是一種交通管理需求的經(jīng)濟(jì)手段，目的是為了減少擁堵路段的交通負(fù)荷以保障道路的通暢。交通擁堵費(fèi)制度并非我國(guó)首創(chuàng)，新加坡、倫敦、斯德哥爾摩等城市對(duì)此早已實(shí)行多年且成效顯著。
    從北京的實(shí)際情況出發(fā)，通過(guò)對(duì)交通擁堵費(fèi)政策進(jìn)行深入分析，其對(duì)于解決北京當(dāng)前嚴(yán)重的道路擁堵問(wèn)題似乎可以起到一定的緩解作用。
    首先，交通擁堵費(fèi)制度有其合理性。生活中當(dāng)出行者開(kāi)車(chē)上路時(shí)，自己獲得了便利，但與此同時(shí)其產(chǎn)生的道路擁堵卻造成了其他出行者的不便利。單一的出行者可代表私人利益，而其他多數(shù)出行者則代表公共利益。當(dāng)私人利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，當(dāng)今中國(guó)法治理念的潛在社會(huì)價(jià)值取向是限制私人利益以保護(hù)公共利益，體現(xiàn)的是以社會(huì)利益作為行為的價(jià)值評(píng)判基點(diǎn)。在一定程度內(nèi)限制個(gè)人的權(quán)利、以達(dá)到個(gè)人利益和社會(huì)利益的協(xié)調(diào)的社會(huì)本位思想。根據(jù)社會(huì)本位思想的要求，在兩種利益沖突時(shí)政府需要采取一定的措施對(duì)個(gè)人權(quán)利加以限制，而以收取交通擁堵費(fèi)的形式對(duì)私人財(cái)產(chǎn)所進(jìn)行的約束則恰好體現(xiàn)了這種限制。再者，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，外部性、交易成本、個(gè)體理性與集體理性的沖突的存在，使得交通擁堵問(wèn)題不能單純通過(guò)市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)加以解決，這時(shí)需要政府采取適當(dāng)手段對(duì)市場(chǎng)失靈問(wèn)題加以修正。而收取稅費(fèi)手段是政府進(jìn)行市場(chǎng)規(guī)制的常用手段之一。據(jù)此，交通擁堵費(fèi)作為其中一類(lèi)費(fèi)用從經(jīng)濟(jì)法學(xué)角度分析也有其存在的合理性。
    其次，北京實(shí)行交通擁堵費(fèi)制度有其必要性。北京獨(dú)特的“攤餅”式路網(wǎng)結(jié)構(gòu)以及城市規(guī)劃不合理因素，使得在上下班高峰時(shí)段連接城市中心與外環(huán)地區(qū)的二環(huán)、三環(huán)道路成為“堵車(chē)重災(zāi)區(qū)”。根據(jù)北京市交通委員會(huì)最新發(fā)布的城市交通運(yùn)行報(bào)告，可知北京市二環(huán)內(nèi)平均行車(chē)速度只有22.4km/h，已屬于嚴(yán)重?fù)矶碌燃?jí)。報(bào)告同時(shí)指出2013年上半年，北京市工作日高峰時(shí)段平均交通指數(shù)為5.0%，較2012年同期上漲6.4%。從9月份開(kāi)始，高峰期交通擁堵非常明顯，晚高峰交通擁堵現(xiàn)象更為突出，首都北京也據(jù)此成為了名副其實(shí)的“首堵”北京。在這種情況下，若想從根源解決交通擁堵問(wèn)題就要改變現(xiàn)在的城市布局以及改善出行結(jié)構(gòu)，但當(dāng)前無(wú)論是改變現(xiàn)有的城市格局，還是修建公共交通設(shè)施都需要較長(zhǎng)時(shí)間，都可謂“遠(yuǎn)水解不了近渴”。那么征收交通擁堵費(fèi)制度未嘗不可以成為緩解當(dāng)務(wù)之急的有益嘗試，作為解決北京交通擁堵問(wèn)題的權(quán)宜之計(jì)。雖然此權(quán)宜之計(jì)只是“治標(biāo)不治本”，但其可以治標(biāo)帶動(dòng)治本，為治本贏得時(shí)間的形式在治理北京交通擁堵上發(fā)揮一定的積極作用。
    再者，北京推行交通擁堵費(fèi)政策有其可行理由及客觀條件。目前，世界上很多城市都采用經(jīng)濟(jì)杠桿，提高汽車(chē)的使用成本的辦法來(lái)引導(dǎo)私家車(chē)的使用。而北京市車(chē)輛個(gè)人保有率及車(chē)主對(duì)私家車(chē)的依賴(lài)程度均較高，折射出汽車(chē)使用成本較低的現(xiàn)實(shí)。征收交通擁堵費(fèi)則會(huì)增加私家車(chē)的使用成本，繼而降低車(chē)主對(duì)私家車(chē)的依賴(lài)程度而改變自己的出行方式，將會(huì)大大提高整個(gè)城市交通的出行效率。另外，從2004年開(kāi)始，北京已經(jīng)進(jìn)行了9個(gè)階段的緩解交通擁堵綜合治理工作。通過(guò)增加道路密度，改善城市微循環(huán)，增加公共交通建設(shè)、改善換乘、提高交通管理智能化水平等綜合手段來(lái)緩解交通擁堵，并取得了一定的效果。因此，北京目前的立體化交通體系可以承擔(dān)因征收擁堵費(fèi)而轉(zhuǎn)移出來(lái)的交通需求。在技術(shù)層面上，電子收費(fèi)系統(tǒng)在我國(guó)已經(jīng)得到廣泛應(yīng)用，且我國(guó)的機(jī)動(dòng)車(chē)管理數(shù)據(jù)庫(kù)也正日趨完善，因而該政策的實(shí)施在技術(shù)層面也沒(méi)有阻礙。
    最后，國(guó)外征收擁堵費(fèi)政策的成功案例為北京相關(guān)制度的構(gòu)建提供了有利借鑒。例如倫敦實(shí)行的交通擁堵收費(fèi)政策被國(guó)際上認(rèn)為是向道路使用者收費(fèi)的最佳實(shí)踐之一。最初，倫敦實(shí)施該政策的區(qū)域僅覆蓋了22平方公里的空間范圍。其具體規(guī)定是：執(zhí)行時(shí)間為周一至周五的7：00至18:00。在這個(gè)時(shí)間范圍內(nèi)，如果是非免除限制的車(chē)輛 （免除限制的車(chē)輛包括傷殘駕駛者駕駛的車(chē)輛、生活在限制區(qū)域的居民駕駛車(chē)輛、替代燃料車(chē)輛等）進(jìn)入限制區(qū)域，其注冊(cè)人就必須支付10英鎊的費(fèi)用。據(jù)評(píng)估，2008年，該政策已使倫敦市交通擁擠狀況比2002年減輕了26%，同時(shí)提高了城市公交的利用率和效力。在該政策實(shí)施之初，倫敦新增了300輛新的公交車(chē)輛，同時(shí)公共交通基礎(chǔ)設(shè)施也在不斷得到改善。在2005年和2006年，政府將因該政策的執(zhí)行而籌集到的1.22億英鎊的凈收益資金重新投入到公共交通部門(mén)使用。正是因?yàn)閭惗乜茖W(xué)合理的制度設(shè)計(jì)使得征收交通擁堵費(fèi)政策達(dá)到了理想效果，這為北京征收交通擁堵費(fèi)的可行性分析和制度構(gòu)建提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。
    解決城市交通問(wèn)題是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，需要足夠的努力和時(shí)間。征收交通擁堵費(fèi)對(duì)北京擁堵問(wèn)題只能起到短期的緩解作用，而且這種緩解作用若要真正得以實(shí)現(xiàn)，還需要系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)。否則其不僅不能達(dá)到預(yù)期理想的社會(huì)效果，而且極有可能淪為政府創(chuàng)收的新手段。
    （作者單位為北京交通大學(xué)法學(xué)院）