□蔣嘯冰
    在我國物流業(yè)界有很多長途運(yùn)輸車輛被改裝成為“變形金剛”，車廂大小可以根據(jù)載貨不同需要進(jìn)行伸縮調(diào)節(jié)。這些“變形金剛”是物流企業(yè)或個體車主賺取利潤的“秘密武器”，同時也是高速公路的“安全殺手”。
    5月8日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修正案征求意見稿）》 （以下簡稱 “管理?xiàng)l例”）以來，引起社會廣泛的關(guān)注。其中各界討論最熱的是收費(fèi)公路擬允許延長收費(fèi)年限問題，免費(fèi)通行被指“羊毛出在羊身上”。其實(shí)，仔細(xì)分析征求意見稿的內(nèi)容，還有一些其他有關(guān)收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的條款也值得關(guān)注和探討，甚至頗有玩“變形金剛”的味道。特別是收費(fèi)期限，似乎可以“千變?nèi)f化”。
“變形金剛”之一：特許經(jīng)營協(xié)議包含 “批準(zhǔn)的收費(fèi)期限與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”
    第十一條第三款提及“批準(zhǔn)的收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及調(diào)整的具體方式”是特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容之一。這種特許經(jīng)營協(xié)議的約定，個人理解有二：其一，特許經(jīng)營協(xié)議已經(jīng)就收費(fèi)期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及對這些期限和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整的具體方式等進(jìn)行了約定；其二，或者是在簽訂特許經(jīng)營協(xié)議時，收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)得到了“批準(zhǔn)”，同時對調(diào)整的具體方式也進(jìn)行約定。
    不管哪一種理解，對于新建收費(fèi)公路項(xiàng)目而言，在特許經(jīng)營協(xié)議中提前約定“批準(zhǔn)的收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”是不妥的，因?yàn)榇藭r項(xiàng)目可能尚未開工，與收費(fèi)期限測算緊密相關(guān)的投資總額、融資成本等參數(shù)以及工程項(xiàng)目實(shí)際投入運(yùn)營時間等都存在未來變數(shù)。況且管理?xiàng)l例本身對收費(fèi)期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整方式等已有明確的條款規(guī)定。
    因此，在特許經(jīng)營協(xié)議中約定收費(fèi)期限是應(yīng)該的，但對收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)只做管理?xiàng)l例框架下的原則性規(guī)定或許更妥。
    “變形金剛”之二：
    免費(fèi)通行政策直接掛鉤延長收費(fèi)年限
    對于經(jīng)營性公路的收費(fèi)期限，第十四條第二款增加規(guī)定：“國家實(shí)施免費(fèi)政策給經(jīng)營管理者合法收益造成影響的，可以通過適當(dāng)延長收費(fèi)年限等方式予以補(bǔ)償。”這是目前爭議最大的一個條款。
    其實(shí)，爭議的核心不是是否延長收費(fèi)年限的問題，而是怎么樣“適當(dāng)”延長的問題。“適當(dāng)延長”是一個很模糊、而且彈性空間很大的概念，這是一個神秘的“變形金剛”。人們普遍關(guān)心的是，如果每年免費(fèi)通行20天，按天計算，而收費(fèi)公路“適當(dāng)延長收費(fèi)年限”最后是按“年”來計算，這是不合理的。
    假定每年免費(fèi)20天，經(jīng)營期內(nèi)有20年執(zhí)行免費(fèi)政策，那么，是否可以明確以20×20=400天為基本參數(shù)來確定延長收費(fèi)期呢？考慮到節(jié)假日流量比平時多，從補(bǔ)償經(jīng)營者利益損失的角度，是否可以限定一個延期倍數(shù)呢？這樣就假設(shè)以400天為基本參數(shù)，假設(shè)以3倍為延期倍數(shù)，即可確定延長收費(fèi)期1200天。雖然延期時間還是很長，但更容易令人接受。這里有個建議，即延長收費(fèi)期內(nèi)的執(zhí)行免費(fèi)通行政策帶來的損失不得再通過延長收費(fèi)期限進(jìn)行補(bǔ)償，否則就可能陷入周而復(fù)始、永無窮盡的延期循環(huán)了！
    此外，這種因免費(fèi)通行政策帶來的收費(fèi)年限延長部分是否也包含在管理?xiàng)l例規(guī)定的經(jīng)營性公路的最長收費(fèi)期限25年之內(nèi)呢？如果包含在內(nèi)，那么這個延長期限形同虛設(shè)，經(jīng)營者利益無法保障；如果不包含在內(nèi)，意味著收費(fèi)年限肯定會超出25年，那么，該政策的實(shí)施在很大程度上是對管理?xiàng)l例本身的突破和傷害。因此，這個“變形金剛”需要更科學(xué)、更明確、更細(xì)化的規(guī)范。
    “變形金剛”之三：
    高速公路改建擴(kuò)容可以調(diào)整收費(fèi)年限
    第十四條第三款：“高速公路因改建擴(kuò)容增加投資需調(diào)整收費(fèi)年限的，可依據(jù)本條例有關(guān)規(guī)定重新核定。”
    高速公路改建擴(kuò)容，與新建工程項(xiàng)目類似，從法律流程上來講，仍然必須從投資方的招投標(biāo)選擇開始，涉及到的“有關(guān)規(guī)定”很多。因此，這個“變形金剛”的能量很大，問題也比較復(fù)雜。其中，最核心的問題是收費(fèi)年限該如何調(diào)整。
    假定某收費(fèi)期限為25年的高速公路在收費(fèi)到第23年的時候來進(jìn)行改建擴(kuò)容，在改建和擴(kuò)容的部分不能單獨(dú)設(shè)立收費(fèi)站的情況下，又該怎么調(diào)整該高速公路的收費(fèi)年限問題呢？兩年肯定是不夠的，大于兩年的話，該高速公路的收費(fèi)年限就突破了管理?xiàng)l例規(guī)定的經(jīng)營性公路的收費(fèi)期限最長不得超過25年的規(guī)定。同時，這一條款有可能成為諸多高速公路在收費(fèi)年限即將到期時謀求延長收費(fèi)年限的“殺手锏”。因此，這個“變形金剛”需要更加嚴(yán)密、科學(xué)和明確的管控。
    “變形金剛”之四：轉(zhuǎn)讓政府還貸收費(fèi)權(quán)可以延長收費(fèi)期限
    管理?xiàng)l例第二十一條修改為：“轉(zhuǎn)讓政府還貸公路權(quán)益中的收費(fèi)權(quán)，不得提高車輛通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但可以申請延長收費(fèi)期限，延長的期限不得超過5年。”比原來增加了“不得提高車輛通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”的要求，但在延長收費(fèi)期限問題上沒有做調(diào)整。
    該條款的延長收費(fèi)期限問題雖然不是新增的，但也應(yīng)屬于“變形金剛”的范疇，也可能會使政府還貸公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓變?yōu)橐环N延長收費(fèi)期限的手段，并有可能導(dǎo)致突破管理?xiàng)l例規(guī)定的政府還貸公路的收費(fèi)期限最長不得超過15年的規(guī)定。
    假定某政府還貸高速公路收費(fèi)期限為15年，結(jié)合管理?xiàng)l例第二十二條“超過收費(fèi)期限2/3的收費(fèi)公路不得轉(zhuǎn)讓”的限制性規(guī)定，經(jīng)營方A在第3年末轉(zhuǎn)讓一次，接手方B申請延長3年，B還可以收取15年；接收方B在經(jīng)營3年左右又轉(zhuǎn)讓一次給C，接手方C可以申請延長3年，那么C仍然可以收取15年，至此該公路實(shí)際收費(fèi)年限為A3+B3+C15=21年，而且在收費(fèi)期限2/3（即滿10年）之前C還可以繼續(xù)通過轉(zhuǎn)讓將收費(fèi)期限延展下去。通過這一“變形金剛”方式，如無法律與條例的明文規(guī)定，政府還貸公路的收費(fèi)期限最長不得超過15年的限制最終有可能被突破。
    “變形金剛”之五：
    還貸、經(jīng)營期滿后還可以收費(fèi)
    管理?xiàng)l例第十四條第四款規(guī)定：“還貸、經(jīng)營期滿后，除由公共財政承擔(dān)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的以外，高速公路可按滿足基本養(yǎng)護(hù)管理支出需求的原則收取通行費(fèi)，收費(fèi)年限可按照公路的兩個大修周期進(jìn)行核準(zhǔn)。”同時，第十六條第三款規(guī)定了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則：“對于還貸、經(jīng)營期滿后的高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)養(yǎng)護(hù)及運(yùn)營管理成本確定。”這兩條規(guī)定也是值得商榷的“變形金剛”。
    個人理解，非由公共財政承擔(dān)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的高速公路在還貸、經(jīng)營期滿后仍然收取通行費(fèi)，而且收費(fèi)年限是按公路的兩個大修周期進(jìn)行核準(zhǔn)。那么，問題有三：
    其一，既然還貸、經(jīng)營期滿，高速公路的廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)帶來的收益如果能夠滿足養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的情況下，為何還要靠收費(fèi)來承擔(dān)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用呢？
    第二，這個收費(fèi)主體應(yīng)該如何確定呢？是由此前的高速公路經(jīng)營者自然“繼承”，還是重新招標(biāo)確定？
    第三，鑒于高速公路本身養(yǎng)護(hù)工作的長期性，兩個大修周期的收費(fèi)年限完了以后是否還可以收費(fèi)呢？如果不收，道路基本養(yǎng)護(hù)管理必須由公共財政承擔(dān)才行，否則意味著這部分高速公路依然可以長期收費(fèi)。這些問題都是需要進(jìn)一步明確。
    關(guān)于還貸、經(jīng)營期滿后的高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題，第十四條、第十六條都提出了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題。但都只考慮了滿足基本養(yǎng)護(hù)管理的成本支出需求問題，均沒有考慮高速公路還長期存在廣告經(jīng)營收益和服務(wù)設(shè)施經(jīng)營收益問題。因此，即使要考慮收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，是否應(yīng)當(dāng)遵循高速公路包含廣告經(jīng)營收益和服務(wù)設(shè)施經(jīng)營收益在內(nèi)的總體收益與養(yǎng)護(hù)管理成本支出統(tǒng)籌考慮的原則呢？
    此外，在第十六條第三款中，沒有“除由公共財政承擔(dān)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的高速公路以外”的條件限制，似乎所有高速公路在還貸、經(jīng)營期滿后仍可以收費(fèi)，顯得不嚴(yán)謹(jǐn)。而且與管理?xiàng)l例第四條“全部由政府投資或者社會組織、個人捐資建設(shè)及養(yǎng)護(hù)管理的公路，不得收取車輛通行費(fèi)”容易產(chǎn)生理解上的沖突。
    “變形金剛”之六：
    高速公路可以 “邊建設(shè)邊收費(fèi)”？
    管理?xiàng)l例第二十五條第二款規(guī)定“收費(fèi)公路不得邊建設(shè)邊收費(fèi)”。但按照與此相關(guān)的第十四條第三款理解以及一般常識，高速公路在改建擴(kuò)容建設(shè)期間還是會對非改建擴(kuò)容部分進(jìn)行收費(fèi)的。從這個意義而言，改建擴(kuò)容建設(shè)期間的高速公路整體應(yīng)屬于“邊建設(shè)邊收費(fèi)”行為。
    因此，在已經(jīng)增加了第十四條第三款的情況下，第二十五條第二款也應(yīng)適當(dāng)修訂完善，更顯嚴(yán)謹(jǐn)。
    以上筆者結(jié)合管理?xiàng)l例修訂稿征求意見稿，圍繞收費(fèi)公路的收費(fèi)期限進(jìn)行了初步的探討。總體感覺有二：一是征求意見稿中圍繞收費(fèi)公路延長收費(fèi)期限問題開了很多口子，使得收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題變成了“變形金剛”，很容易突破管理?xiàng)l例本身規(guī)定的收費(fèi)公路最長收費(fèi)年限——這本身也許沒有問題，問題是要有嚴(yán)謹(jǐn)、明確、細(xì)化的措施把每個口子管控好；二是征求意見稿中對收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)考慮的因素更多的是經(jīng)營方成本相關(guān)的諸多方面，而對收費(fèi)公路除收費(fèi)權(quán)以外的高速公路的廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)帶來的收益方面并未提及，雖然這部分收益也需要成本付出，但肯定有利潤支撐，因此至少也應(yīng)統(tǒng)籌考慮在內(nèi)，特別是在還貸、經(jīng)營期滿后的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定方面。因此，作為物流從業(yè)者，不僅希望高速公路上的“變形金剛”車輛能夠銷聲匿跡，而且也希望收費(fèi)公路收費(fèi)管理?xiàng)l例中的“變形金剛”條款越少越好。
    當(dāng)然，筆者從管理?xiàng)l例的征求意見稿中也看到了更多利好物流發(fā)展的方面。比如對符合國家規(guī)定的整車合法裝載鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛免交車輛通行費(fèi)，推行聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)和電子不停車收費(fèi)，規(guī)定技術(shù)等級為二級以下（含二級）的公路不得收費(fèi)等。這對于現(xiàn)代物流的高效運(yùn)行與健康發(fā)展，都有很大的促進(jìn)作用。
    我們相信，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》通過此次廣泛征求各方面意見修訂后，將更加符合我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，更加有利于打造快捷高效、貼近民生的社會物流大環(huán)境。